O 16.º divã do Direito Administrativo

Os sistemas de concentração ou desconcentração dizem respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública; é uma questão que se coloca dentro do Estado (ou de uma pessoa colectiva pública), nada tendo a ver com as suas relações com as outras entidades; têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos (se há ou não distribuição vertical de competência). Note-se que não existem sistemas de concentração ou desconcentração puros.

• Concentração de competência – sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução dessas decisões.
• Desconcentração de competência – sistrema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele. O n. º2 do art. 257.º da CRP consagra o princípio da desconcentração administrativa. Sendo diferente da questão da centralização/descentralização (refere-se à unidade/pluralidade de pessoas colectivas públicas), cada uma desta é, de facto, combinável com a concentração/desconcentração (repartição de competência pelos diversos graus de hierarquia no interior de cada pessoa colectiva)

Vantagens e inconvenientes da desconcentração administrativa

• Vantagens – aumento da eficiência dos serviços públicos, maior rapidez de resposta às solicitações, melhor qualidade de serviço por se permitir a especialização de funções, liberta superiores para a resolução das questões de maior responsabilidade.
• Desvantagens – eventual inviabilização da actuação harmoniosa da Adm., risco de especialização se converter em desmotivação, eventual diminuição da qualidade do serviço pela atribuição de responsabilidade a subalternos menos preparados.

Espécies de desconcentração

Podem apurar-se à luz de três critérios fundamentais:

• Quanto ao nível de desconcentração: a nível central ou a nível local.
• Quanto aos graus de desconcentração: absoluta (os órgãos subalternos tornam-se em órgãos independentes) relativa (mantêm-se subordinados aos órgãos superiores – esta é a regra em Portugal).
• Quanto às formas de desconcentração: originária (decorre imediatamente da lei) ou derivada (só se efectiva por acto específico do superior, carecendo de permissão legal expressa – traduz-se na «delegação de poderes»).

A delegação de poderes

Delegação de poderes – acto pelo qual a um órgão da Administração normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.

Desta maneira, é requisito da delegação:

• Uma lei que preveja expressamente essa faculdade do órgão (art. 114.º, n.º2; art. 36.º n.º1 e 2 do CPA).
• Necessário a existência de um delegante e delegado bem como de um acto de delegação.

Figuras afins:

• Trasnferência de poderes – forma de desconcentração originária, que se produz ope legis, é definitiva (enquanto a delegação de poderes é precária, por poder ser livremente revogável pelo delegante).
• Concessão – tem por destinatário, em regra, uma entidade privada, e trata-se do exercício de uma actividade económica lucrativa.
• Delegação de serviços públicos – visa transferir para entidades particulares, sem fins lucrativos, a gestão de um serviço público de carácter social ou cultural.
• Representação – o representante pratica actos em nome do representado, e os respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na esfera jurídica deste.
• Substituição – quando a lei permite que uma entidade exerça poderes ou pratique actos da esfera jurídica própria de outra entidade, de forma a que as consequências jurídicas do acto recaiam na esfera do substituído (dá-se quando o substituído não quer cumprir os deveres funcionais).
• Suplência – quando as funções do titular de um órgão administrativo são asseguradas por um suplente (ope legis), por ausência, falta ou impedimento do primeiro, ou por vagatura do cargo.
• Delegação da assinatura – quando a lei permite que um subalterno assine correspondência expedida em nome do órgão (mas não há delegação de poderes).
• Delegação tácita – quando a lei, depois de definir a competência um órgão, determina que ela ou parte dela se considerar a delegada noutro órgão, se o primeiro, nada disser em contrário.

Espécies

Importa saber distinguir as espécies de habilitação para a prática da delegação de poderes, e as espécies de delegações de poderes propriamente ditas.

• Quanto à habilitação, ela pode ser genérica ou específica. - Habilitação genérica – uma só lei permite todo e qualquer acto de delegação praticado entre determinados órgãos; sucede nos casos de delegação: no imediato inferior hierárquico, do órgão principal no seu adjunto ou substituto, dos órgãos colegiais no seu presidente
  • Actos de administração ordinária – os actos não definitivos, e os definitivos que sejam vinculados ou cuja discricionariedade não tenha significado inovação na orientação geral da entidade pública a que pertence o órgão.
  • Actos de administração extraordinária – quando se definem orientações gerais novas ou se alteram as existentes.
• Espécies de delegação de poderes:
  • Quanto à extensão – ampla ou restrita (o autor rejeita hipótese de «delegação total»; atenção que a competência dos órgãos da Administração inclui poderes delegáveis e outros não delegáveis).
  • Quanto ao objecto – específica ou genérica (acto isolado – delegação caduca após praticado o acto ou pluralidade de actos).
  • Hierárquica e não hierárquica.
  • Delegação propriamente dita (ou de 1.º grau) e subdelegação de poderes (de 2.º, 3.º ou 4.º grau).

Regime jurídico

A delegação de poderes está genericamente regulada no CPA (arts. 44.º e 50.º); existem ainda «diplomas especiais», como a lei orgânica do Governo e a LAL, onde se encontra referência a esta figura.

• Linhas gerais do regime jurídico da delegação de poderes:
  • Requisitos do acto de delegação:
    • Quanto ao conteúdo: devem especificar explicitamente os poderes delegados ou quais os actos que o delegado pode praticar;
    • Quanto à publicação: devem ser publicados no D.R., A falta dos requisitos de conteúdo leva à invalidade do acto de delegação; a falta dos requisitos de publicação leva à ineficácia.
  • Poderes do delegante:
    • Em que situação fica, a partir do acto de delegação, o delegante? O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegação – quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 49.º, n.º2 do CPA).
    • Requisitos dos actos praticados por delegação:
      • Os actos do delegado devem conter a menção expressa de que são praticados por delegação, identificando-se o órgão delegante (art. 48.º do CPA).
    • Natureza dos actos do delegado.
      • Os actos do delegado serão definitivos? A regra geral é de que os actos do delegado são definitivos e executórios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Excepcionalmente pode suceder que não o sejam, diferentemente do que sucederia se tivessem sido praticados pelo delegante.
      • Caberá recurso hierárquico dos actos do delegado para o delegante? Se se tratar de uma delegação hierárquica cabe sempre recurso hierárquico para o superior delegante. Tratando-se de uma delegação não hierárquica, não pode haver recurso hierárquico; mas a lei pode admitir um «recurso hierárquico impróprio». Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso hierárquico impróprio.
    • Extinção da delegação.
      • Se a delegação for conferida apenas para a prática de um único acto, praticado esse acto a delegação caduca. Há, porém, outros dois motivos de extinção – por revogação, e sem necessidade de fundamentação (art. 50.º, alínea B) do CPA); caducidade, sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado. A nossa lei encara-a como um acto de confiança pessoal do delegante no delegado.
    • Regime jurídico da subdelegação - Art. 46.º do CPA, salvo disposição em contrário, qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar. Quanto às subdelegações de 2º grau e subsequentes, a lei dispensa quer a autorização prévia do delegante, quer a do delegado, e entrega-as à livre decisão do subdelegado, salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou do subdelegante.
    • Poderes indelegáveis - Artigo 45.º CPA

Natureza jurídica da delegação de poderes

Há três concepções principais acerca da natureza da delegação:

• Tese da alienação: Rogério soares; delegação de poderes é um acto de transmissão ou alienação de competência do delegante; a titularidade dos poderes passa para a esfera de competência do delegado.
• Tese da autorização: Marcello Caetano; competência não é alienada nem transferida; o acto de delegação visa facultar ao delegado o exercício duma competência que, embora condicionada à obtenção de uma permissão do delegante, já é uma competência do delegado (em sequência da lei de habilitação).
• Tese da transferência de exercício: Freitas do Amaral; a competência exercida com base na delegação de poderes é alheia, decorrente da transferência do exercício dessa competência (e não da sua titularidade) do delegante para o delegado; trata-se do exercício em nome próprio de uma competência alheia.
  • Assim defende o prof. Freitas do Amaral contra as outras duas teses: Delegação de poderes não é uma alienação, porque o delegante não fica alheio à competência delegada, Delegação de poderes não é uma autorização, porque antes de o delegante praticar o acto de delegação o delegado não é competente: a competência advém-lhe do acto de delegação e não da lei de habilitação.
  • Consequências práticas da adoção da perspectiva do autor:
    • O potencial delegado não pode requerer ao delegante que delegue a sua competência.
    • Se o potencial delegado praticar actos a descoberto (sem que a matéria tenha sido objecto de delegação) tais actos estão viciados de «incompetência».
    • Sendo o potencial delegado não um órgão da Administração, mas um simples agente, se ele praticar um acto a descoberto, estaremos perante um caso de inexistência jurídica desse acto.

Tiago Rodrigues aluno nº26252

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Almedina, Coimbra-volume 1, 4ªEdição, 2015