O 16.º divã do Direito Administrativo

Com este post pretende-se aflorar as principais diferenças entre a revogação e a anulação administrativa, analisando algumas decisões jurisprudenciais relevantes ao tema.

O regime legal destes institutos encontra-se nos artigos 166º a 172º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

REVOGAÇÃO: (165º/1 CPA) é o ato que decide extinguir, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, no todo ou em parte, os efeitos de um ato administrativo anterior. Neste caso, o autor do ato revogatório exerce uma competência dispositiva idêntica à que está na origem do ato revogado, desenvolvendo uma função de administração ativa, com um sentido negativo, eliminando a disciplina do ato revogado, sem no entanto introduzir uma nova.

Efeitos jurídicos: (171º/1, 1ª parte) - por regra, apenas produz efeitos para o futuro, é a chamada revogação ab-rogatória (típica da revogação) ou ex nunc (“desde agora”), todavia mas o autor da revogação pode, no próprio ato, atribuir-lhe eficácia retroativa, quando favorável aos interessados ou quando haja concordância expressa dos mesmos e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.

Efeitos jurídicos da revogação sancionatória: considera-se como princípio geral de Direito o de as sanções jurídicas em geral não terem efeitos retroativos, o que significa que este tipo de revogação apenas produzirá efeitos para o futuro – salvo se a lei dispuser de modo diferente.

Do acódão de 23-06-1994 do Supremo Tribunal Administrativo, que teve como recorrente Francisco Mascarenhas e como recorrido a Direção dos Serviços da Caixa NAC de Previdência da CGD, pode-se concluir que:

I - Revogação anulatória é aquela que, fundamentando-se em ilegalidade, retroage os seus efeitos jurídicos ao momento da prática do acto revogado e, em consequência, os efeitos de tal acto ter-se-ão como não produzidos, os actos de execução e os actos consequentes do acto revogado tornar-se-ão ilegais e as operações materiais desencadeadas ao abrigo do acto revogado tornar-se-ão ilícitas, já que a rovogação opera com efeitos "ex tunc", fazendo desaparecer o anterior acto da ordem jurídica.

II - Revogação extintiva ou ab-rogatória é aquela que, fundamentando-se não em ilegalidade mas sim em mera conveniência ou oportunidade, faz cessar para o futuro os efeitos produzidos entre o início da eficácia do acto revogado e o início da eficácia do acto revogatório, ou seja, respeita os efeitos já produzidos pelo acto ulteriormente considerado inconveniente e apenas faz cessar, para o futuro, os efeitos que tal acto ainda estivesse em condições de produzir, operando, assim, com efeitos "ex nunc".

III - O princípio da justiça, bem como o princípio da imparcialidade, após a CRP de 1976, formam, com os princípios tradicionais da prossecução do interesse público, do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares e da legalidade, os chamados princípios constitucionais aplicáveis ao exercício do poder administrativo (art. 266 da CRP).

IV - Assim, a violação do princípio da justiça é fundamento da anulação contenciosa de um acto administrativo pelo vício de violação de lei, situando-se, assim, no âmbito do contencioso, e não, como anteriormente no campo do mérito.

V - Deve considerar-se como revogação anulatória e não extintiva ou ab-rogatória e que, assim, retroage os seus efeitos ao momento da prática do acto revogado a resolução da Caixa Nacional de Pensões (CNP) que, a reclamação do interessado, aceita e determina, por "razões de justiça", a revogação de uma pensão de aposentação do referido interessado, quanto ao seu quantitativo, a fixar de acordo com os valores que legalmente teria se tivesse sido fixada com efeitos a partir da data em que foi requerida, mas com efeitos para o futuro.

VI - A nova pronúncia ou regulamentação da situação operada pelo acto revogatório, ou seja, os efeitos construtivos da revogação hão de produzir-se de acordo com as normas legais existentes no momento em que foi praticado o acto revogado, sob pena do acto revogatório enfermar do vício de violação de lei.

ANULAÇÃO: (165º/2 CPA) é o ato administrativo que, fundado na invalidade de um ato anterior, se detina a destruir os seus efeitos. Aqui, o autor da anulação já exerce um poder de controlo, em vista da reposição da legalidade. 

Efeitos jurídicos: (171º/3, 1ª parte) – salvo disposição em especial, reporta a sua eficácia ao momento da prática do ato anulado, destruindo todos os efeitos já produzidos no passado. Esta é a chamada anulação com eficácia retroativa (tipica da anulação) ou ex tunc (“desde então”). No entanto, o autor da anulação pode, na própria decisão, atribuir-lhe mera eficácia para o futuro, quando o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional (171º/3 CPA). Tudo se passa como se o ato nunca tivesse existido.

Consequências: a anulação constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulável não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido na sequência daquele ato (172º/1 CPA). Assim, a Administração terá poder para praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não estejam envolvidas imposições prejudiciais aos destinatários do ato (172º/2 CPA).

Analisando as particularidades de cada uma destas figuras, percebe-se que uma anulação administrativa tem caráter mais duro e agravado, precisamente por interferir tanto com o futuro, quanto com o passado, o que claramente abala a confiança do público na Administração, bem como afeta o princípio da segurança jurídica.

A eficácia ab-rogatória ajusta-se aos casos em que o órgão administrativo competente tenha resolvido que um determinado ato anterior se tornou inconveniente ao interesse público; já a eficácia retroativa está reservada, por lei, para os casos de anulação administrativa respeitante a atos inválidos. Excecionalmente, a retroatividade pode ser utilizada para casos de inconveniência do ato, ao invés da invalidade. Isto acontece nos casos em que não tenha sido afetada a confiança pública na Administração, esses casos estão previstos na 2ª parte do nº1, do artigo 171º CPA – concordância expressa dos interessados ou a não afetação dos direitos ou interesses indisponíveis.

Esta diferença de regimes entende-se no sentido de se proteger e não ameaçar os legítimos interesses e expectativas fundadas dos particulares.

O efeito geral da extinção do ato anterior por uma destas vias, é o do desaparecimento dos respetivos efeitos jurídicos, sendo por isso, a revogação e a anulação integradas na categoria de atos secundários ou atos sobre atos, pois os seus efeitos não fazem sentido algum sem a existência de um “pré-ato”.

Do acórdão número 04480/11 do STA de 15-02-2011, que teve como relator JOSÉ CORREIA, pode-se concluir que:

-Pertencendo a revogação à categoria dos denominados actos secundários ou actos sobre actos, necessariamente que os seus efeitos jurídicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, sendo inconcebível a sua prática desligada desse acto pré- existente.

- Ao fazê-lo, pratica a AT um acto revogatório implícito, ou seja, um acto administrativo que, não declarando expressamente suprimir os efeitos de acto anterior, produz na realidade consequências jurídicas que, sendo incompatíveis com os efeitos produzidos pelo acto anterior de liquidação adicional, conduzem à eliminação destes.

-Com o acto impugnado, foi estabelecida uma nova regulamentação material sobre situação já regulada por acto anterior, ou seja, resulta uma incompatibilidade implícita entre a nova regulamentação e os efeitos do acto anterior.

-E quando o órgão administrativo altera o conteúdo de um acto administrativo anterior, modificando o seu objecto ou algum dos requisitos deste, se a hipótese não se enquadrar em qualquer das figuras da reforma ou da conversão, tem de entender-se que a parte alterada do acto é nova, quer tenha havido aditamento à primitiva declaração, quer substituição de algum aspecto do objecto. Deste modo, as alterações ou modificações que não consistam em mera rectificação de erros de cálculo ou de escrita, não produzem efeito retroactivo: o acto primitivo, não revogado, produz os seus efeitos até ao momento da eficácia da alteração ou da modificação nele introduzidas. E estas só são válidas se não contrariarem as regras gerais do regime da revogação.

-Retira-se do exposto que, na ausência de normas jurídicas especiais que permitam a alteração de situações criadas por acto definitivo, qualquer extinção subsequente de toda ou parte dos respectivos efeitos de direito cai sempre sob a alçada dos preceitos legais que estabeleçam o regime geral da revogação do acto administrativo, sendo indispensável à qualificação de um acto como revogatório, não a declaração expressa de revogação, mas apenas a contradição, entre o conteúdo do acto em questão e os efeitos decorrentes de acto anterior.

No mesmo acórdão, cita-se o prof. Freitas do Amaral, quando este define a “revogação” como sendo o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior, para concluir que os actos administrativos que sejam inválidos, podem ser revogados pela entidade que os praticou ou pelos respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno, por um posterior acto administrativo, de sentido contrário ao primeiro, havendo assim, portanto, para além da revogação por inconveniência dos actos válidos, também, a revogação por ilegalidade ou invalidade, isto é, a revogação anulatória, a anulação administrativa do acto ilegal: os actos feridos de invalidade são anuláveis pela Administração, mediante acto administrativo.

Quanto à natureza jurídica da revogação e da anulação administrativa, pode-se concluir que existem duas principais correntes doutrinárias:

- Aqueles que consideram que a revogação ou a anulação administrativa são essencialmente atos de natureza negativa ou destruitiva – através deles, o órgão administrativo extingue os efeitos de um ato anterior, eliminando da ordem jurídica uma determinada decisão. Apenas um órgão com competência dispositiva poderá acrescentar à revogação ou à anulação uma nova decisão sobre o mesmo caso concreto (173º e 172º/1 e 2 CPA), porém, esta já será uma nova configuração de um ato administrativo, diferente da revogação ou anulação administrativa sendo, por isso, um novo ato.

-Aqueles que entendem os dois atos como de natureza positiva ou construtiva, através dos quais se substitui certa decisão por outro, ao contrário da primeira teoria enunciada. Esta corrente atribui o efeito repristinatório à revogação ou à anulação, fundamentando com a previsão legal do nº4 do artigo 171º CPA.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013

ALMEIDA, Mário Arosos de, "Teoria Geral do Direito Administrativo - O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo", Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2015

Jurisprudência:

04480/11 do STA de 15-02 -2011:

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/55c391d8c770317a8025783b003c1a53?OpenDocument

23-06-1994 do STA:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f5b55287d512104e802568fc0039047c?OpenDocument

Bernardo Travessas

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