O 16.º divã do Direito Administrativo

Este post irá incidir, principalmente, sobre a responsabilidade civil no âmbito do contencioso administrativo, e, em especial, sobre as prestações de cuidados de saúde em Portugal.

Durante muito tempo o domínio público não conheceu regime específico de responsabilidade, ou seja, o direito público era compatível com irresponsabilidade pelos seus actos, seguindo a máxima de que “O Estado não pode errar”, quanto muito erram as pessoas que estão a servi-lo e que podem ser responsabilizadas pela prática de actos ilegais que sejam proferidos por eles, mas não pelo próprio Estado.

Contudo, o constitucionalismo moderno veio trazer novidades a este respeito, colocando todos os órgãos do Estado limitados pela lei, ao estabelecer um quadro que eles tinham de respeitar na sua actuação (princípio da legalidade).

Assim começou a dizer-se que o Estado quando causa danos aos particulares não está sujeito às regras gerais da responsabilidade civil, mas a um regime especial. O Decreto-lei n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967 veio regular esta matéria até 2008, visto que no ano de 2007 foi publicada a Lei nº67/2007, de 31 de Dezembro de 2007, que vinha disciplinar o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e que já foi alterada pela Lei n.º31/2008.

O princípio da responsabilidade do Estado está previsto na CRP nos artigos 22.º e 271.º. De acordo com a nossa CRP é claro que o Estado Português e entidades públicas são responsáveis pelos danos que causam no exercício das suas funções.

No entanto, a questão agora coloca-se ao contrário, será que não estamos a tornar o Estado numa “mega segurança social” que é responsável por tudo aquilo que corre mal na administração pública?

Quando nós dizemos que o Estado vai pagar uma indemnização aos concessionários, porque a crise económica é desfavorável, nós estamos a dizer que todos nós vamos pagar essa indemnização ao concessionário, ou seja, tem que existir um equilíbrio na indemnização para que não fique aquém do que é tido como “justo”, mas por outro lado garantir que a comunidade permaneça como um todo sustentável.

No artigo 22.º da CRP, não encontramos nenhuma diferenciação das funções do Estado. Porém, encontramos essa diferenciação na Lei n.º 67/2007, visto que consagra diferentes regimes para cada função do Estado.

Dentro da função administrativa, temos a responsabilidade por factos ilícitos (artigos 7.º a 10.º), que depende da existência de culpa subjectiva para que se possa responsabilizar. Normalmente, nestes casos, a administração responde solidariamente com o funcionário (quando há culpa leve), já o funcionário só responde solidariamente com a administração pública quando haja dolo e culpa grave. Sempre que o acto seja ilícito, a culpa presume-se (artigo 10.º/2).

Segue-se a responsabilidade pelo risco (artigo 11.º), que tem de ter origem num serviço perigoso, e penso que podemos introduzir aqui os danos dos agentes da policia quando lesados no exercício da sua actividade.  

Por último, no artigo 16.º encontramos a responsabilidade por factos lícitos.  Esta existe sempre que a Administração Pública, dentro da lei, afecte a posição jurídica de um particular de forma tal que seja superior aos custos normais da sociedade. Podemos exemplificar da seguinte forma: atribui-se uma licença para a exploração de algo, mas mais tarde descobre-se que essa exploração tem repercussões gravíssimas na saúde pública.

De acordo com o artigo 9.º, alínea d) da CRP, é uma tarefa fundamental do Estado promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais. Por sua vez, o artigo 64.º da CRP menciona que todos temos direito à protecção da saúde, e este direito será realizado através de um serviço nacional de saúde (SNS) universal e geral (alínea a)).

As prestações de cuidados de saúde podem gerar responsabilidade civil, penal, profissional e deontológica, sendo os mesmos factos susceptíveis de determinar a aplicação de diferentes regimes e diferentes sanções, que coexistem entre si.

Olhando com especial atenção para a responsabilidade civil, e deixando para uma próxima oportunidade a avaliação das restantes, esta pode ser considerada extracontratual ou contratual.

A responsabilidade civil contratual resulta, neste caso específico, da violação de obrigações e deveres decorrentes de contratos, como por exemplo: a violação de uma prestação de cuidados de saúde em tempo útil, do dever de sigilo, etc. Desta forma, estamos perante uma violação do contrato celebrado entre o médico e o hospital ou centro de saúde.

Já a responsabilidade civil extracontratual ou delitual está prevista para as situações, em que através de uma prestação de cuidados de saúde, resultem danos para o utente, como é o caso da violação de direitos da personalidade (entre eles, o direito à vida, o direito à integridade física).

Assim, uma única situação poderá originar conjuntamente responsabilidade civil contratual e extracontratual.

Quando haja um concurso de títulos de imputação, o lesado poderá escolher o título que tenha uma aplicação mais favorável. Caso opte pelo regime público, terá ao seu dispor o regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas, Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, onde é de salientar como vantagem e regime favorável a previsão da ilicitude em razão do funcionamento anormal do serviço (artigo 7.º/3 e 4 e artigo 9.º) e as presunções de culpa estabelecidas no artigo 10.º.

Para terminar, e em tom de reflexão, apenas uma pequena crítica a este medo que existe na responsabilização dos actos administrativos. Como tudo na vida, quando queremos algo ou “obrigamos” uma pessoa a fazer algo isso terá consequências na esfera jurídica de alguém e por isso há sempre um responsável, mas não devemos ter medo em assumir as nossas responsabilidades. Logo, o Estado deveria ser o primeiro a dar o exemplo. Por vezes fico com a sensação de que ainda há muitas zona cinzentas, sombrias, nebulosas onde parece não ter chegado esta responsabilização.

Bibliografia:

Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, p.516 a 548.

Vasco Pereira da Silva e Ingo Wolfang Sarlet, Direito Público sem fronteiras, disponível em ebook no site www.icjp.pt.

André de Azevedo Coelho, A responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública nos sistemas jurídicos Brasileiro e Português. Uma análise comparada

Pedro Lobato, nº 24648