O 16.º divã do Direito Administrativo

O progresso tecnológico vertiginoso, que tem vindo a ocorrer essencialmente desde as últimas décadas do século XX, operou uma transformação radical das modernas sociedades, com a consequente emergência da designada Sociedade de Informação, caracterizada pela desmaterialização da informação, pela simplificação da linguagem escrita (se é que não podemos falar da sua substituição por imagens e símbolos universais de comunicação), pela criação das redes sociais, pela conexão à “internet” e pela democratização da utilização do computador pessoal. Assistindo-se a um progressivo domínio da vida social pelas conquistas da técnica, a modernização administrativa tornou-se inadiável, surgindo, por conseguinte, como inegável a necessidade de construção de uma relação entre a Administração Pública e a tecnologia.

A introdução da informática no âmbito da Administração Pública, alicerçada na incorporação das novas tecnologias na sua gestão e funcionamento, assim como no seu relacionamento com os cidadãos, resultou na criação de novos mecanismos e institutos jurídicos que, progressivamente, revelaram uma nova Administração: a Administração Pública eletrónica. Este processo, que ainda se encontra em pleno desenvolvimento e aprofundamento, como podemos concluir pelas novidades que vão sendo anunciadas pelo Governo, a última das quais reporta-se à consagração do endereço eletrónico como a única morada digital nas relações com as entidades públicas[1], provocou uma profunda descaracterização da Administração Pública tradicional. Tarefas mecânicas como o registo da entrada e da saída de requerimentos e de documentação, o arquivamento em papel dos processos físicos, a extração de cópias e fotocópias dos documentos instrutórios, o atendimento presencial aos utentes dos serviços públicos, a notificação presencial de atos interlocutórios e de decisões ou ainda o próprio transporte dos documentos entre os vários serviços públicos tornaram-se residuais e praticamente dispensáveis.

Todavia, a tecnologia não se limitou a substituir procedimentos humanos por comportamentos automatizados ou sequer a passar de um procedimento redigido, ao passar da caneta, por um procedimento digitalizado, ao som das teclas de um computador. Como afirma MIGUEL PRATA ROQUE, “…é demasiado redutor encarar-se a automatização eletrónica como “meio” auxiliar de atuação: de tratamento de dados; de registo de informações; ou de comunicação de decisões. Bem pelo contrário, essa automatização eletrónica implica uma profunda reestruturação administrativa – do ponto de vista, da própria morfologia das atuações administrativas (…), mas também uma adaptação dos procedimentos administrativos a essa nova realidade.”[2]. Esta realidade é igualmente enfatizada por PAULO OTERO, que refere que “Em termos evolutivos, a informatização administrativa passou de uma primeira fase, dita do “computador-arquivo”, para uma nova fase, batizada do “computador-funcionário”, permitindo hoje, em casos de predeterminação por via de programação de computador, a adoção de “atos administrativos informáticos”(…)”.[3].

Ainda no domínio da doutrina portuguesa, encontramos VASCO PEREIRA DA SILVA que afirma o seguinte: “…este fenómeno trouxe consigo um sem-número de transformações, nas quais “o Direito da Informática se cruza (…) com a Ciência da Administração” (BADURA), uma vez que vai implicar modificações da “atividade decisória da Administração, mas afeta também a organização administrativa e o procedimento decisório que envolve o cidadão” (SCHIMDT). Colocam-se, assim, problemas jurídicos novos, mas sobretudo fica em aberto um enorme desafio à capacidade dos juristas, que é o da “necessidade de compatibilizar as normas jurídicas com a linguagem informática, a fim de se poder proceder à sua execução com a ajuda do computador” (BADURA).”[4].

A necessidade de compatibilização de que nos fala este Autor desagua na premência da operação de enquadramento jurídico desta realidade quotidiana, que foi atendida em 2015 com a reforma da lei processual administrativa. Ainda que o uso generalizado dos meios eletrónicos pela Administração correspondesse a uma realidade anterior ao Novo Código do Procedimento Administrativo (NCPA), este veio, todavia, reconhecer pela primeira vez a extrema e crescente relevância da regulação dos comportamentos automatizados, consagrando uma novidade absoluta, com afloramentos ao longo do diploma legislativo: o princípio da administração eletrónica (artigo 14.º NCPA).

Como consequência, passou a estar acautelada a implementação do modelo de Administração eletrónica nos demais âmbitos setoriais, como a Administração tributária e fiscal (no contexto do processamento de contribuições, impostos, taxas e benefícios fiscais), a segurança social (no contexto da tramitação procedimental e pagamento de pensões, abonos, subsídio de desemprego, rendimento social de inserção), o sistema público de saúde (no que toca aos dados pessoais de saúde armazenados em sistemas de “chips”, digitalização do pedido, realização e conclusão de exames e meios complementares de diagnóstico, registo de consultas, tratamentos e internamentos hospitalares, receitas eletrónicas), o registo civil, criminal e predial, e a justiça (no que diz respeito ao funcionamento das secretarias dos tribunais, aos novos meios tecnológicos de investigação criminal e aos mecanismos de vigilância eletrónica, por via rádio frequência), sobretudo a partir de 2002, após a adesão de Portugal, enquanto membro da UE, ao Plano de Ação eEurope 2002, uma iniciativa que fazia parte da estratégia de Lisboa para transformar a UE numa economia mais dinâmica e competitiva. Foi, assim, que surgiu o Portal do Cidadão, o programa Simplex, o Serviço da Segurança Social Direta, o Cartão do Cidadão e o Passaporte Eletrónico, o portal de emprego e formação (NetEmprego), o conceito de assinatura eletrónica, bem como a possibilidade de entregar a declaração de IRS por meios eletrónicos.

Um dos setores onde mais se apostou na implantação da Administração Pública Eletrónica foi o do ensino, com destaque para o subsetor respeitante às universidades públicas. Foi com este pano de fundo que, na sequência de um Comunicado à Escola[5] proferido pelo Senhor Diretor, o Professor Doutor Pedro Romano Martinez, se procedeu no ano letivo corrente à implementação da plataforma eletrónica Fénix na nossa Faculdade, a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Por ser uma iniciativa próxima de nós, enquanto estudantes desta entidade, será por via dela que me pronunciarei sobre algumas das alterações que este novo modelo de Administração incutiu ao agir administrativo, enunciando as suas vantagens, riscos e perigos.

Uma das alterações que teve lugar na sequência desta evolução foi a desmaterialização do procedimento administrativo, já que o acesso dos cidadãos à Administração é feito, cada vez mais, através de portais ou plataformas da Internet, onde se recolhe informação e formulários on-line, se envia informação e apresentam reivindicações, impugnações e esclarecimentos, registando-se que a resposta administrativa vem, crescentemente, por via eletrónica. Neste seguimento, assiste-se à criação de linhas pessoais de acesso à informação, envio e obtenção de certificados constantes de bases de dados administrativos, onde se armazena documentação reservada de natureza pessoal ou profissional, que impõem, com vista ao exercício de direitos ou o cumprimento de deveres, a indicação de uma palavra-chave de acesso (password).

Fazendo o paralelismo com a realidade académica, o funcionamento da plataforma eletrónica Fénix assenta na criação de uma conta de aluno, cujo acesso se faz mediante um nome de utilizador e uma palavra-chave criados pelo próprio, tendo em vista a segurança dos seus dados e informações. Estas são relativas a inscrições e matrículas, horários, calendários das provas de avaliação, pautas de classificação e certificados, permitindo-se uma constante troca de informações entre a Faculdade e respetivas divisões e o aluno. Assim, a título exemplificativo, o aluno procede à renovação da matrícula por via da plataforma, ao passo que a divisão académica disponibiliza na mesma as classificações obtidas por ele.

Como consequência, verificam-se grandes avanços na armazenagem, gestão e utilização da informação administrativa, com uma evidente redução do uso do papel pela desnecessidade de arquivamento em papel dos processos físicos, com um acesso mais rápido e imediato à informação, localizada e concentrada a uma simples tecla do computador, o que permite uma gestão e intercâmbio documental permanentes, consagradora da agilização dos procedimentos administrativos. Por exemplo, é graças à existência da plataforma eletrónica Fénix que o Professor Doutor Francisco Paes Marques tem a possibilidade de dispensar a entrega de ficha de aluno materializada, exigindo somente a apresentação de fotografia na conta do próprio.

Por sua vez, esta desmaterialização contribui para a plena efetivação do “princípio da continuidade dos serviços públicos”, permitindo à Administração Pública agir, seja num regime de continuidade de abertura ao público, seja fora do horário de expediente. Com efeito, o modelo de Administração eletrónica caracteriza-se por uma Administração que se encontra aberta vinte e quatro horas por dia, todos os dias do ano, sem feriados, férias ou horários de funcionamento, o que se deve à disponibilização de sítios institucionais e de meios de comunicação à distância, como correio eletrónico, linhas telefónicas de 24 horas ou telefax, assistindo-se, por conseguinte, à implosão do modelo paradigmático da “administração intermitente”.

Deste modo, o aluno passa a ter a possibilidade de  dirigir requerimentos à Faculdade às 23 horas de um sábado, sendo esta uma das inovações que foi expressamente consagrada no NCPA, que estatui a aceitação da apresentação de requerimentos iniciais, pelos particulares, sob a forma de “telefax ou transmissão eletrónica de dados, valendo como data de apresentação a do termo da expedição” (artigo 104.º, n.º1, alínea d) NCPA). Aliás, reforçando a ideia de continuidade dos serviços públicos, esclarece-se que, de ora em diante, as comunicações eletrónicas com a Administração Pública podem ser realizadas “em qualquer dia e independentemente da hora de abertura e do encerramento dos serviços” (artigo 104.º, n.º2 NCPA).

Por outro lado, a desmaterialização do procedimento administrativo contribui para a supressão das distâncias territoriais, fazendo do local onde o cidadão se encontra, desde que munido de um meio de acesso à rede (computador, “iPad”, “iPhone”), um “local” de contacto administrativo. Deste modo, um aluno natural do arquipélago dos Açores, que decida regressar a casa no Natal, consegue aceder às pautas das classificações via Internet, uma vez que as mesmas são publicadas na plataforma eletrónica Fénix, pondo-se, assim, fim à ancestral necessidade de consultar as pautas das classificações afixadas em vitrines ou placards. Do mesmo modo, se ao consultar a sua conta verificar que não teve aproveitamento a uma cadeira, o mesmo pode inscrever-se em exame escrito através da plataforma, sem que tenha de apanhar um avião de regresso a Lisboa a fim de proceder a essa inscrição presencialmente nos serviços académicos da Faculdade.

Analisados os seus convenientes, paira, porém, a seguinte questão: será a Administração Pública eletrónica um paraíso de vantagens, em termos comparativos com o modelo tradicional, sem quaisquer riscos, perigos ou desvantagens?

Esclareça-se, em primeiro lugar, que algumas das identificadas alterações do agir administrativo, por efeito da introdução de mecanismos eletrónicos, evidenciam uma face obscura.

Por exemplo, este novo modelo da Administração Pública pode revelar-se propiciador de um aprofundar de desigualdades entre os cidadãos, desde logo aqueles que têm acesso aos meios tecnológicos e todos os restantes que, por razões de idade, educação ou local de residência, não têm vocação ou contacto com estes novos meios tecnológicos. Nesse sentido, houve a necessidade de se consagrar no NCPA um “princípio de paralelismo de tratamento”, ao abrigo do qual não só se garante que a utilização dos mecanismos próprios da administração eletrónica é meramente facultativa, como se assegura que a sua não utilização não acarreta qualquer restrição ou discriminação dos particulares que a ela não recorram (artigo 14.º, n.º 5 NCPA). Contudo, é por demais evidente que os utilizadores dos automatismos eletrónicos, ao beneficiarem das funcionalidades disponibilizadas por estes sistemas eletrónicos, têm designadamente um acesso mais rápido à informação sobre o estado do procedimento e sobre o conteúdo das diligências e decisões adotadas.

Desta forma, um aluno que opte por proceder à apresentação presencial de um requerimento na Divisão académica terá o mesmo tratamento que um aluno que o faça na plataforma eletrónica, sem prejuízo, porém, deste último não estar constrangido aos horários do serviço académico e poder controlar o estado do procedimento a todo o tempo.

De modo a acautelar esta eventual infoexclusão, o novo diploma codificador assegura também, expressamente, que cabe à Administração pública disponibilizar esses meios eletrónicos, de modo a que todos os destinatários os possam usar (artigo 14.º, n.º 4 NCPA). Por essa razão é que é mantido um computador na sala de espera da Divisão Académica, através do qual os alunos podem ter acesso à sua conta, contudo, com o inconveniente da utilização do mesmo estar sujeito ao horário do respetivo serviço académico.

Em segundo lugar, tendo presente a diversidade de máquinas e programas informáticos existentes, há ainda a registar, agora num campo essencialmente técnico, problemas de compatibilidade ou interoperatividade de equipamentos e de programas, que impedem a interconexão de redes, com as inerentes impossibilidades de interação por via eletrónica no interior das diversas Administração Públicas de âmbito nacional, entre a Administração nacional e a Administração da UE, ou entre todas estas Administrações Públicas e os cidadãos. Interessa-nos a este respeito as dificuldades que surgem entre os serviços da reitoria e os serviços das diversas unidades orgânicas da mesma universidade pública, neste caso a Universidade de Lisboa. Refira-se que foi em resposta a este problema, visando uma normatização técnica que garanta a conetividade entre os diferentes serviços, que se enveredou pelo caminho da implementação da plataforma eletrónica Fénix na nossa Faculdade, como se conclui pela leitura do Comunicado à Escola já referido.

Muitos outros aspetos poderiam ter sido apontados. Contudo, prezando a brevidade deste artigo, gostaríamos apenas de referir, em tom de conclusão, que a utilização da informática numa Administração progressivamente eletrónica, por envolver delicados problemas de tensão e conflitualidade face a posições jurídicas subjetivas dos cidadãos, nunca pode deixar de respeitar ao princípios organizativos da Constituição Administrativa, já que, ainda que eletrónica, esta não deixa de ser Administração Pública, encontrando-se como tal vinculada à Constituição e aos princípios constantes do NCPA.

Francisca Resende Gomes, n.º 28150

Referências bibliográficas e sitográficas:

MACHADO, Cristina Maria da Silva Lopes e Navarro, A decisão administrativa eletrónica – Emergência da regulação do procedimento administrativo eletrónico, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/texto_dissertacao_4_revisto_i.pdf

MARIANO, Bernardo Gomes da Cunha Cura, A Administração Eletrónica em Portugal, Universidade Católica Portuguesa, Porto, Novembro de 2015, disponível em http://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/20448/1/A%20Administra%C3%A7%C3%A3o%20Electr%C3%B3nica%20em%20Portugal.pdf

OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Almedina, 2013, pp.484-496.

ROQUE, Miguel Prata, O Procedimento Administrativo Eletrónico, in “Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo”, Volume II, Lisboa, AAFDL Editora, 2016, p. 377-408        

ROQUE, Miguel Prata, O nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional (Breves Notas a Propósito do Projeto de Revisão do Código do Procedimento Administrativo), in “E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público”, 1 (2014), disponível em http://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/PVL_MA_29908.pdf

SILVA, Vasco Pereira da, Em busca do ato administrativo perdido, Coimbra, Almedina, 2003, p. 482.

http://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2016/08/Comunicado-fenix.pdf

https://www.publico.pt/2017/03/03/politica/noticia/parlamento-autoriza-legislacao-sobre-morada-unica-digital-1763895

http://justicatv.pt/powerpoints/22Maio2015/Jose-Duarte-Coimbra.pdf

[1]Parlamento autoriza legislação sobre morada única digital in https://www.publico.pt/2017/03/03/politica/noticia/parlamento-autoriza-legislacao-sobre-morada-unica-digital-1763895 (consultado às 13h23, de 25 de março de 2017).

[2] MIGUEL PRATA ROQUE, O Procedimento Administrativo Eletrónico, in “Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, vol. II”, Lisboa, AAFDL Editora, 2016, p. 377-378.

[3] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, vol.1, Coimbra, Almedina, 2013, p.485.

[4]VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do ato administrativo perdido, Coimbra, Almedina, 2003, p. 482.

[5] in http://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2016/08/Comunicado-fenix.pdf (consultado às 16h33, de 25 de março de 2017).