O 16.º divã do Direito Administrativo

Neste post irei então debruçar-me sobre a temática dos vícios do ato administrativo mais em particular sobre aqueles que são considerados como os “tradicionais vícios do ato administrativo” tendo como ponto de partida a opinião dos Professores André Salgado Matos e Marcelo Rebelo de Sousa.

Em primeiro cabe-me identificar quais são os cinco vícios do ato administrativo habitualmente tratados pela doutrina, estes são a usurpação de poder, a incompetência, o vicio de forma, o desvio de poder e a violação de lei.

Irei agora proceder à sua explicação. Começando pela Usurpação de poderes, definida como o vício do ato administrativo pelo qual um órgão da administração pública exerce uma outra função do Estado que não a função administrativa, sem para isso estar habilitado. Trata-se, por isso, de uma violação do princípio da separação de poderes, estando geralmente em causa situações de exercício administrativo da função jurisdicional, contudo é importante fazer-se a ressalva que não se verifica, no entanto, usurpação de poder naquelas situações de reserva relativa de jurisdição em que a administração está excecionalmente habilitada a exercer a função jurisdicional. 


O segundo vicio a tratar é então a Incompetência. Esta existe quando um órgão da administração pratica um ato administrativo em que qualquer norma legal não lhe atribua a competência para tal. Trata-se de uma consequência direta do princípio da reserva de lei, na sua dimensão de precedência de lei, e do seu subprincípio da legalidade da competência. A incompetência pode divida em dois outros conceitos, podendo ser, dessa forma, absoluta ou relativa. Quando falamos em incompetência relativa o ato está viciado apenas pela falta de competência do seu autor, por seu turno na incompetência absoluta o vício do ato advém também da circunstância de lhe ser estranho às atribuições da unidade de atribuições em que o seu autor se insere (por isto, a incompetência absoluta é por vezes designada como incompetência por falta de atribuições). A incompetência é absoluta em três situações: quando o órgão legalmente competente para a prática do ato pertence a uma pessoa coletiva daquela a que pertence o autor do ato, mas a uma unidade de atribuições (ministério ou secretaria regional) diversa; e quando o poder exercido pelo órgão que praticou o ato, extravasando as atribuições da unidade em que aquele se insere, não é legalmente cometido a órgão algum (ou seja, é um poder que não existe na ordem jurídica). Nas situações em que o ato não é estranho às atribuições da unidade em que o seu autor se insere, a incompetência é apenas relativa. A distinção entre as duas modalidades de incompetência não é de alcance meramente teórico, antes tendo repercussões em matéria de desvalores do ato administrativo.

Quanto ao Vício de forma, podemos afirmar que este afeta os atos administrativos praticados com desrespeito dos seus requisitos objetivos formais de legalidade. Existe, assim, em duas modalidades: o vício de forma por preterição da forma legal e o vício de forma por preterição de formalidades essenciais. 


No que toca os vícios tradicionais do ato administrativo temos ainda o Desvio de poder. O desvio de poder é um vício funcional, ou seja, decorre da preterição de requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos atos administrativos. Teoricamente, poderia definir-se o desvio de poder como o vício dos atos administrativos que prosseguem outros fins que não o fim legal; contudo, o conteúdo do vício de desvio de poder, tal como isolado historicamente pela jurisprudência e pela doutrina, é muito mais restrito: há́ desvio de poder apenas quando o motivo principalmente determinante de um ato administrativo não visa a prossecução do fim legal. O desvio de poder pode assumir duas formas: o desvio de poder por motivo de interesse privado (ocorre quando o motivo principalmente determinante visa a prossecução de um interesse privado, material ou imaterial, do titular do órgão emissor do ato ou de outrem) e o desvio de poder por motivo de interesse público (ocorre quando o motivo principalmente determinante visa a prossecução de um fim que, apesar de não ser o fim legal, é ainda de interesse publico). O desvio de poder é um vício típico dos atos praticados ao abrigo de margem de livre decisão, pois nos atos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade são de reduzida, ou mesmo nula, importância (nestes atos, em principio, são irrelevantes os motivos e o fim real, desde que haja conformidade legal dos aspetos vinculados do ato). Apesar de mais facilmente objetificáveis que os fins (geralmente através da fundamentação e do contexto procedimental do ato), os motivos do ato administrativo também não são fáceis de apurar: as situações de desvio de poder, sobretudo doloso, são normalmente dissimuladas pelos seus responsáveis, designadamente através da ocultação dos verdeiros motivos na fundamentação do ato (para mais, durante muito tempo o Supremo Tribunal Administrativo considerou a confissão, que só muito raramente ocorrerá, como o único meio de prova admissível do desvio de poder). O desvio de poder é, portanto, muito difícil de provar, o que explica que a sua teorização, especialmente em voga nos anos quarenta e cinquenta do século XX, assuma atualmente contornos secundários e seja em grande parte votada ao esquecimento. Além disso, a moderna construção do princípio da imparcialidade, muito mais objetiva e rigorosa que a clássica teoria do desvio de poder, permite atualmente ultrapassar algumas das suas limitações intrínsecas. Em todo o caso, existem alguns aspetos da teoria do desvio de poder que mereceriam maior tratamento (por exemplo, no que respeita às deliberações de órgãos colegiais, para as quais podem concorrer motivos em pluralidade tão grande quanto o número de membros que compõem o órgão).

Para terminar temos então a Violação da lei. O conceito de violação de lei não abarca toda e qualquer violação da lei: com efeito, por definição, qualquer vício do ato administrativo implica uma violação da lei (no sentido amplo de bloco de legalidade). Há um critério positivo e um critério negativo de identificação do vício da violação de lei. O conteúdo essencial do vício de violação de lei respeita às ilegalidades objetivas materiais dos atos administrativos: o vício de violação de lei é, assim, aquele em que incorrem os atos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos pressupostos de facto, ao objeto e ao conteúdo. O vício de violação de lei é também doutrinalmente empregue para garantir o carater fechado da teoria dos vícios do ato administrativo: nestes termos, padecem de violação de lei os atos administrativos ilegais cuja ilegalidade não se possa reconduzir a qualquer dos outros vícios, tendo, portanto, este vício caráter residual.

Tiago Rodrigues

Aluno nº26252

Bibliografia:

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito administrativo geral: actividade administrativa, Tomo III, 2º Edição. Lisboa: Dom Quixote, 2009.