O 16.º divã do Direito Administrativo

1. Requisitos de existência do ato administrativo

Como sucede com os requisitos de existência dos atos jurídicos em geral, os requisitos de existência dos atos administrativos consistem em exigências relativas aos aspectos estruturais do conceito de acto administrativo, tal como resulta do artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo. Assim, para um determinado quid existir enquanto ato administrativo, tem que ser um ato jurídico positivo, imaterial, unilateral, não normativo, praticado por um órgão da administração no exercício da função administrativa. Portanto, para efeitos do disposto no actual Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. É certo que esta classificação é bastante restrita, uma vez que, por exemplo, o ato instrumental não é um ato administrativo.

2. Âmbito da inexistência do ato administrativo 

Podemos afirmar que a relevância jurídico-administrativa da inexistência sofreu uma forte erosão com a entrada em vigor do CPA, quer pela amplitude dos casos de nulidade do objecto de previsão normativa (artigo 161.º do CPA, admitindo-se ainda nulidades previstas em leis especiais), que abrangem situações que de outro modo seriam consideradas como de inexistência, quer pelas consequências associadas ao seu regime (sobretudo o artigo 162.º do CPA), cuja radicalidade se aproxima muito do regime da inexistência. 

Sendo assim, por exemplo, nos atos viciados de usurpação de poder, de coacção física e de falta de quórum ou maioria faltam, respectivamente, o exercício da função administrativa, o carácter voluntário e a existência de uma decisão, todos os três aspectos identificadores do conceito de ato administrativo, pelo que deveriam prima facie ser considerados como inexistentes. Contudo, o CPA considera-os como atos administrativos nulos, segundo o n.º 1 do artigo 161.º.  

Todavia, os artigos 164.º n.º 1 e 166.º n.º 1 alínea a) do CPA, referem expressamente a inexistência, o que supõe a sua relevância autónoma em face da nulidade. Exemplos relativamente consensuais de inexistência são os atos praticados por membros de órgãos colegiais notificados aos destinatários como se fossem deliberações daqueles, os atos não praticados mas notificados aos destinatários, as licenças não emitidas mas tituladas por alvará, os atos praticados por meros agentes sem delegação de poderes ou ao abrigo de delegações ineficazes, bem como os atos praticados por usurpadores de funções públicas (ou seja, pessoas que, sem o serem, se comportam como se fossem titulares de um órgão administrativo). Segundo o Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa e o Mestre André Salgado de Matos, nos três primeiros casos, não existe sequer qualquer suporto ontológico da aparência de ato administrativo; nos dois últimos, do ponto de vista material, existe efectivamente um ato, que todavia não reúne os requisitos mínimos necessários para a sua imputação a uma pessoa colectiva administrativa.

Também a jurisprudência reconhece o fenómeno de absorção da inexistência pela nulidade depois do CPA mas continua a afirmar a relevância da categoria em causa (por exemplo, Ac. STA 3/3/99, Proc. 041889, em que se tratava precisamente de uma ''aparência de deliberação de órgão colegial criada por decisão individual de dois dos seus membros, sem precedência de efectiva formação dessa vontade colegial. Existem ainda outros tantos casos de inexistência, como por exemplo nos Acs. STA 19/11/96 Proc. 039410; 7/4/92 Proc. 030247; 5/11/2002 Proc. 048304.

3. Regime jurídico da inexistência do ato administrativo 

Em coerência com a sua visão minimal da inexistência jurídica, o CPA não contém um regime global dos atos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os atos nulos, a sua insanabilidade mediante ratificação, reforma ou convenção (artigo 164.º n.º1 do CPA) e a sua irrevogabilidade (artigo 166.º n.º1 alínea a) do CPA). O artigo 58.º do CPTA estabelece que a impugnação de atos inexistentes como consequência da falta de verificação de requisitos mínimos de identificabilidade, não pode deixar de aplicar-se aos atos administrativos inexistentes, por maioria de razão, o regime dos atos nulos (especialmente o constante do artigo 162.º do CPA); é por vezes afirmado que não pode aplicar-se aos atos inexistentes o artigo 162.º n.º3 do CPA, mas tal não é claro, na medida em que o regime aí previsto visa salvaguardar situações de confiança que podem gerar-se independentemente da existência jurídica do ato (assim, por exemplo, o artigo 369.º do Código Civil considera como autênticos - e, portanto, dotados de força probatória, os documentos exarados por quem exerça publicamente funções de autoridade ou oficial público que não detém, desde que os intervenientes ou beneficiários não conhecessem a sua incompetência ou a irregularidade da sua investidura). O regime dos atos administrativos inexistentes não diverge, assim, fundamentalmente, daquele identificado pra os atos jurídicos inexistentes em geral; nota distintiva em relação ao regime da nulidade é apenas a não formação de caso julgado sobre atos inexistentes. 

Também o regime dos atos inexistentes abrange a possibilidade da sua impugnação contenciosa, artigo 46.º n.º2 alínea a) do CPTA, limitando-se o artigo 79.º n.º3 do CPTA a exigir que, quando seja pedida a declaração da inexistência jurídica de um ato administrativo, o autor produza ou requeira a produção de prova da aparência desse ato. À luz do CPTA e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, artigo 20.º n.º1 da Constituição da República Portuguesa.

BIBLIOGRAFIA

FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II Almedina, Coimbra 2016;

MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, Tomo III - Actividade administrativa, DOM QUIXOTE;

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina 2003;

ACORDÃOS REGERIDOS NO TEXTO.

José Santos 2.ºANO TB SUB16 24431