O 16.º divã do Direito Administrativo

         No preâmbulo do CPA revisto é afirmado que se quer “transformar profundamente o modo  de funcionamento da Administração Pública nas suas relações com os cidadãos”. Diz-se ainda, que a Parte III do Código sofre uma enorme transformação por via da introdução de um capítulo dedicado à “Relação jurídica procedimental” que adota “uma visão mais moderna do direito administrativo” e que reconhece a importância da intervenção dos particulares na Administração.

         Esta tomada de posição vem contrariar o chamado actocentrismo, expressão de VASCO PEREIRA DA SILVA. Na conceção geral da doutrina, o direito administrativo gira em torno do processo de agir da Administração ao invés do seu resultado final, o ato (unilateral) administrativo. O procedimento legitima a decisão administrativa, lógico, portanto, que o acesso ao procedimento por parte dos particulares esteja consagrado constitucionalmente – 267º -  e no CPA  - artigos 11º e 12º.

         O art.56º do CPA consagra o princípio da adequação procedimantal. SOFIA DAVID diz que através deste preceito “determina-se a possibilidade de o orgão responsável pela direção do procedimento poder estruturá-lo em função do fim que se visa atingir com o mesmo. Inexistindo normas jurídicas injuntivas, concede-se ao responsável pela direção do procedimento um poder discricionário para o adequar ao fim pretendido com a decisão final, atendendo à situação concreta”.

         Os acordos endoprocedimentais previstos no art.57º são uma novidade desta reforma, e constituem um corolário do já indicado princípio da adequação procedimental. A celebração destes acordos fazia já parte da praxis da atividade administrativa portuguesa, muito antes da sua consagração no CPA. A doutrina indicava os arts. 179º/1 e 198º do anterior CPA como fundamento para a celebraçãode acordos substitutivos do procedimento unilateral.

         De acordo com JOANA DE SOUSA LOUREIRO, a finalidade dos acordos endoprocedimentais será “acordar termos do procedimento e definir, parcial ou totalmente, o conteúdo do ato administrativo que vier a pôr fim ao procedimento em questão”.        

         Daqui podemos retirar duas modalidades distintas de acordos endoprocedimentais, respetivamente consagradas no nº 1 e 2 do art.57º - acordos endoprocedimentais de conteúdo estritamente procedimental - e no nº3 do mesmo artigo – acordos endoprocedimentais de conteúdo substantivo.  No primeiro permite-se que o orgão competente para a decisão final e os interessados acordem os termos do procedimento (estes acordos de conteúdo puramente procedimental podem, por exemplo, definir a interpretação de um conceito indeterminado). O segundo torna possível que o orgão competente para a decisão final e os interessados acordem o próprio conteúdo da decisão final. Esta figura é, no fundo, uma contratualização do poder administrativo.  Em ambas as modalidades hà exercício de discricionariedade por parte da Administração e exige-se que o acordo ocorra na pendência ou durante o procedimento (o prefixo endo significa no interior de).

         A maior paridade de relacionamento com os particulares, com a consequente i) maior conformidade com o estatuto constitucional do administrado; ii) maior legitimação da atividade da Administração; iii) diminuição da litigiosidade; iv) flexibilização do procedimento; v) aplicação da melhor solução ao caso concreto; vi) eficiência do procedimento; vii) maior igualdade procedimental; viii) um melhor exercício do contraditório e ix) maior ponderação decisória, são inúmeras vantagens deste tipo de acordos, reconhecidos pelo doutrina.

         Porém, e refutando o que foi dito, a doutrina afirma que há perigo de o poder administrativo se tornar um objeto do comércio jurídico e a Administração poder fundamentar as suas decisões num preço correspondente à contraprestação acordada com o particular.

         A natureza jurídica dos acordos endoprocedimentais é objeto de divergência doutrinária. VASCO PEREIRA DA SILVA defende que estes acordos consubstanciam uma fase consensual integrada nos próprios atos administrativos. Portanto da sua perspetiva o ato administrativo não perde protagonismo, apesar da decisão que dele advém poder ser mediada. Nas palavras do professor, “a maioria da doutrina parece inclinar-se para continuar a qualificar como actos administrativos essas atuações unilaterais (...) isto porque a “fonte de validade” ( e de eficácia) de tais decisões não é o consenso das partes, mas a manifestação de vontade unilateral da Administração, independendentemente de se saber se as autoridades administrativas e os particulares se puseram ou não previamente de acordo acerca do seu conteúdo”.

         SÉRVULO CORREIA classifica os acordos endoprocedimentais como verdadeiros contratos celebrados entre a Administração e os administrados no decorrer do procedimento. São uma modalidade da categoria de contratos administrativos denominada, no CCP, contratos sobre o exercício de poderes públicos – 336º e 337º. O art. 1º/6/b) qualifica os contratos endoprocedimentais de contratos administrativos.

        A conformação do conteúdo do ato administrativo pela negociação dos seus termos entre a Administração e os interessados é uma decisão bilateral embora a sua consagração na ordem jurídica seja feita através de ato administrativo.  É precisamente por isso que SÉRVULO CORREIA os designa de contratos obrigacionais, uma vez que a Administração se obriga a “emitir um certo ato administrativo”. Portanto a Administração fica obrigada à prática do ato devido, segundo o princípio pacta sunt servanda. Contudo esta atuação tem limites. Segundo PAULO OTERO “os acordos endoprocedimentais permitem ao destinatário do acto unilateral participar no progresso de formação gradual da decisão final, colaborando na configuração limitativa da margem de liberdade ou discricionariedade decisória.”

         Concluímos com o reforçar da ideia inicial. O acordo endoprocedimental surge como um instrumento de aliciamento dos particulares para a participação na vida administrativa. Nessa medida o ato administrativo evolui para uma vertente mais prestadora, com a finalidade da satisfação das necessidades sociais.

Bibliografia: 

Comentários à revisão do Código do Procedimento Administrativo, Fausto de Quadros ...[et al.]. - Coimbra : Almedina, 2016.

DAVID, SOFIA, O princípio da adequação procedimental, os acordos endoprocedimentais e a administração eletrónica no novo CPA in Cadernos de Justiça administrativa, Braga, 1996, nº116, Março – Abril 2016.

LOUREIRO JOANA DE SOUSA, Os acordos endoprocedimentais no novo CPA, in Comentários ao novo código do procedimento administrativo, Volume I, 2016.

SILVA, VASCO PEREIRA DA , Em busca do acto administrativo perdido, 1996.

Mónica Dias

nº 28097