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   Administrar, tem por origem linguística, o latim administrare, e significa o desempenho de uma actividade  subordinada, em serviço de alguém; assim quando se quer designar a Administração Pública, existe uma referência a um elenco de necessidades colectivas, cuja satisfação é assegurada a todo o momento pela sociedade humana, mediante serviços para tal organizados e dirigidos.

 

A Administração Pública pode materializar-se num sentido orgânico ou subjectivo, quando designa, ou se pretende designar organização administrativa; se se quer referir a uma actividade administrativa, está-se perante um sentido material, ou objectivo. Na doutrina administrativista, pode ainda identificar-se, atendendo ao escopo técnico, um sentido formal, referido como o agir da administração pública em certos sistemas de administração. Na escrita, e conforme referiu o Professor Vasco Pereira da Silva, escreve-se Administração Pública com maiúsculas no sentido orgânico ou subjectivo, e administração pública com minúsculas, no sentido material ou objectivo.

 

Podem-se descortinar várias fases evolutivas da Administração Publica, em conexão com os diferentes tipos de Estado propostos por Jellinek; para tal temos que afirmar os pressupostos da existência do Estado, i. é,   um território, um povo e um poder político. Deve-se ao florentino Nicolau Maquiavel, famoso pela obra “O Príncipe” o vocábulo Estado, do latim statu, como algo estático, uma realidade política perene, no espaço e no tempo.

 

A administração pública no Estado Oriental nasceu em civilizações estabelecidas em torno de cursos fluviais, Mesopotâmia e Egipto, cujas obras hidráulicas exigiram um funcionalismo capaz de cobrar impostos e de levar a cabo obras públicas e proporcionar a defesa territorial; intervenção no plano económico e social, sem protecção dos particulares.

 

A novidade da administração pública no Estado grego, apesar da reduzida dimensão territorial das cidades-Estado, é o apuramento político e a participação dos cidadãos e a antecâmra do constitucionalismo, pese embora as poucas garantias individuais, perante o Estado. Da responsabilidade das assembleias, surgem magistraturas, com poderes judiciais e administrativos, embora sujeitas ao escrutínio popular, para se evitarem abusos funcionais.

 

No Estado Romano, verifica-se uma expansão extraordinária em termos territoriais e sua colonização, um poder político estável e evolutivo, que reflecte as várias formas de governo: Monarquia, República e Império. O cimento da língua e a extensão da cidadania, com Caracala, e sobretudo uma Ciência do Direito de elevado gabarito, com uma separação da esfera de influência do Estado perante os particulares e contraposição de um direito público ao direito privado. Criação de um corpo de funcionários de carreira, pagos, como suporte de uma organização administrativa diferenciada, e fiéis executores das directrizes administrativistas: obras públicas, finanças, polícia, defesa e a diplomacia.

 

Embora alguma doutrina, Max Weber, por exemplo, não descortine um Estado na Idade Média, não é esse o entendimento da maioria, e vamos atender ao fio condutor de Jellinek: é o Estado típico da Idade Média, do século V a XV DC. Assiste-se a deslocalização política, do imperium ao dominium, influência do Príncipe, sucessão nas funções públicas, corporativismo nos ofícios, com um predomínio evidente da forma de governo monárquico; assiste-se no entanto, e no caso português, a órgãos centrais de referência, como a Cúria (Régia), o Chanceler e o Alferes-Mor, com delegação régia, com expressão territorial, os corregedores e os juízes de fora, por oposição aos juízes locais, os alcaides, e os tenentes, bem como outros funcionários do rei, sendo este último, o decisor primeiro; não existe separação de poderes, com direitos simultâneos de julgar e de administrar. O monarca nunca se engana e não é susceptível de responsabilidade pelos actos praticados.

 

A administração pública no Estado moderno é também na concepção do Professor Freitas do Amaral, um tipo de Estado do século XVI ao século XX; neste período, distingue-se um Estado de características corporativas, na viragem do Feudalismo, até ao início do século VII: estamental, clero, nobreza e povo. Em Portugal assiste-se a aumento da produção e compilação legislativas, sobretudo a partir das Ordenações Afonsinas. Assinala-se um aumento da burocracia a uma maior diferenciação dos órgãos e actividade administrativa, como por exemplo o apuramento da contabilidade pública pelo contador-mor. As garantias dos particulares permanecem débeis. No Estado Absoluto, tem lugar o enfraquecimento da nobreza, face à centralidade do Rei, patente no modelo francês, modelo que serviria ao figurino da maioria dos países europeus de então: centralização do poder político e administrativo, com delegação de poderes em funcionários e organização em grandes áreas públicas, do exército, às grandes obras nacionais. Se em França impera o favor no recrutamento, na Prússia, com Frederico (O Grande) o mérito para aceder a funções públicas, é essencial.

 

Com a Revolução Francesa, vem a liberdade, a protecção dos particulares face ao Estado, bem como o princípio da separação de poderes. Com o princípio da legalidade, submissão da Administração à lei, aquela não pode ofender os direitos dos particulares, sob pena de intervenção do tribunal, que culminará com Napoleão na criação do Conseil d’Etat, de controle da Administração, e que redime o pecado original de os tribunais tradicionais, com juízes ligados ao Ancien Régime, liderarem causas conflituantes com interesses próprios.

 

A influência da Revolução Francesa desembocará nos ideais do Estado Liberal, com a importância da propriedade, mas também do laissez-faire. Em Portugal também se inova: Em continuidade, um Conselho de Estado, um Supremo Tribunal Administrativo, bem como o ensino, de forma autónoma do Direito Administrativo, desde 1853.

 

O Estado Constitucional do século XX é por definição o que adopta a Lei Fundamental para reger os seus desígnios nacionais. No limite, é, no pensamento de Maurizio Fioravanti, a limitação garantística do poder político, a culminar, naturalmente, no Estado de direito democrático, baseado no poder soberano do Povo, com incidência no plano político, económico, social e cultural, e naturalmente com reflexos nas práticas administrativistas, com o aparecimento, na década de 70 de uma Administração não agressiva, de características sociais, prestadoras.

 

Não cabe nesta breve análise das vicissitudes da administração pública, a análise das consequências e mudanças trazidas para o âmbito do Direito Administrativo, da presença de Portugal como Estado – membro da U.E., pois extravasam em muito, o escopo deste trabalho.

 

Trabalho de Direito Administrativo, com base nas lições dos Professores Vasco Pereira da Silva e Paes Marques, bem como no Curso de Direito Administrativo-Vol. I, Professor Diogo Freitas do Amaral, Editora Almedina, 2006.

 

 

Jaime Manuel Correia, nº 24645, Turma B 16

30 Outubro 2016

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