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Art. 148º CPA fornece uma definição legal de ato administrativo estatuindo que consiste nas decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. O novo artigo veio restringir o âmbito da figura do ato administrativo aos atos decisórios com eficácia externa sendo que, para que um ato jurídico concreto seja qualificado como ato administrativo, é necessário que ele possua um conteúdo decisório, ou seja, o ato administrativo tem de consistir numa decisão que produza acontecimentos não se esgotando assim num juízo de valor ou opinião como é o caso dos pareceres não vinculativos, das informações e das propostas.

 

Este artigo exige que, dentro do universo dos atos jurídicos concretos com conteúdo decisório se estabeleça a distinção entre os atos que visam produzir efeitos externos e atos internos, este requisito tem o objetivo de excluir os atos decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativas ou interorgânicas. Como refere Aroso de Almeida: «Os atos internos podem ser de dois tipos: consoante sejam praticados fora do âmbito de procedimentos administrativos com relevância externa (emissão de ordens de serviço) ou no âmbito de procedimentos administrativos com relevância externa, sendo que aqui apenas são internos os atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da mesma entidade publica.». Assim, as características fundamentais de ato administrativo são:

 

  1. Ato de conteúdo decisório – aproximando-o do conceito de ato materialmente definitivo não se esgotando numa declaração de ciência. Resulta de uma conduta voluntaria por parte da AP e consubstancia uma declaração unilateral.
  2. No exercício de poderes jurídico-administrativos – praticada por qualquer entidade que independentemente da sua natureza exerça sob um prisma funcional atividade administrativa, pois os atos administrativos não apenas emanados de órgãos da AP (ver art. 2º que alarga o âmbito de aplicação do CPA).
  3. Com produção de efeitos jurídicos externos – decisões que produzam efeitos nas relações entre a AP e os administrados, entre entidades publicas ou que afetam a situação jurídica de uma coisa.
  4. Numa situação individual e concreta – o que o permite distinguir do regulamento administrativo (geral e abstrato).

 

O ato administrativo é expressão de um poder que a lei confere á Administração Publica de dizer unilateralmente o direito, ou seja, o poder de introduzir unilateralmente efeitos jurídicos na esfera de outrem sem o concurso da respetiva vontade. Por isso, a força jurídica do ato administrativo concretiza-se na vocação para definir situações jurídicas com força vinculativa tanto para o próprio autor do ato como para os seus destinatários. É na obrigatoriedade que reside a força do ato administrativo que justifica que ele seja qualificado como uma manifestação de poder no sentido em que exprime poderes de definição jurídica unilateral que os eventuais interessados têm o ónus de impugnar dentro de prazos curtos sob pena de verem precludida a possibilidade de exigirem a respetiva eliminação da ordem jurídica.

 

O conceito de executoriedade refere-se à capacidade de a administração proceder à execução, pelos seus próprios meios, das suas decisões que tenham conteúdo impositivo adotando os atos jurídicos e realizando as operações materiais necessárias para concretizar o que foi assente no plano de direito. Porém, é importante não esquecer que a administração publica só dispõe de autotutela executiva nos casos em que a lei expressamente lhe confere o poder de proceder à execução forçada dos seus atos administrativos quando estes não tenham sido espontaneamente cumpridos – principio da legalidade administrativa, do qual resulta que por regra o legislador deve definir de modo densificado, os pressupostos de que depende a possibilidade de a administração praticar atos jurídicos e realizar operações materiais de execução coativa das determinações contidas em ato administrativo, em conformidade com as exigências inerentes à precedência de lei.

 

Deve hoje entender-se que a executoriedade é uma consequência da lei e não da eficácia do próprio ato exequendo. No que se refere à determinação das formas a execução coerciva dos atos administrativos, os arts. 180º e 181º do CPA preveem a possibilidade da posse administrativa da coisa em caso de incumprimento da obrigação de entrega da coisa e a possibilidade da execução sub-rogatória por terceiro em caso de incumprimento de obrigações de prestação de facto fungível. É costume afirmar, no que refere eficácia do ato, que os atos administrativos beneficiam da chamada presunção de legalidade, i. é., beneficiam de uma presunção de conformidade dos atos administrativos com as normas, apesar de terem sido praticados em desconformidade com o parâmetro de legalidade. Esta construção assenta no pressuposto de que, como os atos anuláveis são desconformes às normas por ele impostos, o ordenamento jurídico não lhes pode atribuir relevância sem admitir que eles sejam ou possam ser válidos. No momento em que o ato anulável é praticado constitui-se na esfera daqueles que ele venha a lesar o direito de fazer valer a invalidade e exigirem a anulação – ónus de impugnação.

 

As causas de invalidade desdobram-se em duas grandes categorias: (i) o impugnante move uma defesa por impugnação (defesa direta) quando contradiz os factos deduzidos pela AP ou o efeito que ela extraiu desses factos; ou (ii) uma defesa por exceção (defesa indireta) baseada na invocação de factos ou causas impeditivos, modificativos ou extintivos da transformação induzida pelo ato. No primeiro caso a pretensão anulatória mostra-se fundada se se verificar que não se preenchem os factos constitutivos da posição da administração publica, já no segundo caso isso depende da verificação da existência de factos impeditivos, modificativos ou extintivos dessa posição.

 

Ora, após uma breve análise do conceito e características do ato administrativo há que fazer uma breve referencia à tipificação doutrinária dos atos, a que procedemos de seguida para terminar a exposição:

  • Atos constitutivos: produzem efeitos inovadores que lhe é direta e integralmente imputáveis, de modo que *o particular, antes do ato, se encontre numa posição jurídica diferente daquela que detém apos a sua emanação e que, *a modificação é imputável ao conteúdo do próprio ato administrativo. O autor tem o propósito de modificar o estado material do direito.
  • Atos declarativos: assentam numa verificação de circunstâncias, sem que à respetiva declaração se associe a introdução de um efeito constitutivo (ex: prática de um ato administrativo mediante o qual a administração publica se declara incompetente para tomar uma decisão em determinada matéria). Trata-se de uma pronuncia da AP com carater regulador, dirigem-se frequentemente a uma clarificação, eliminação de duvidas a respeito de situações jurídicas cuja existência cabe à AP verificar e comprovar. Estes atos declaram qual é o direito no caso concreto para que essa declaração seja o pressuposto de comportamentos ulteriores cuja eficácia está em declarar ou conservar situações preexistentes sem que a sua identidade e conteúdo sejam alterados e sem que haja lugar a uma verdadeira constituição.
  • Atos administrativos de conteúdo negativo: traduzem-se na emissão de uma decisão de conteúdo negativo, ou seja, uma decisão através da qual a administração conclui indeferindo a pretensão do interessado ou mesmo recusando a própria apreciação de requerimento apresentado. O ato negativo é emitido no quadro do procedimento constitutivo e é a decisão final que poe termo a esse procedimento. Não pode deixar, por isso, de partilhar com o ato constitutivo a mesma natureza.
  • Atos impositivos: impõem o cumprimento de um comando, de sentido positivo (obrigação) ou negativo (proibição). Impõem ao destinatário o cumprimento de uma obrigação que já existia, sem que essa existência tivesse sido ainda formalmente reconhecida. Possuem assim, um momento declarativo ao qual se associa um momento de comando constitutivo de um efeito jurídico novo, embora secundário.
  • Atos tácitos: por regra, os atos administrativos são expressamente emitidos. O art. 130º CPA estatui que só existem atos tácitos nas situações em que a lei expressamente preveja a formação dos diferimentos tácitos – que ocorrem quando no âmbito do procedimento desencadeado por um interessado a lei, excecionalmente, associa ao decurso do prazo legal para a tomada da decisão, sem que administração tenha cumprido o dever legal que se lhe impunha de decidir, uma presunção de deferimento.

 

 

BIBLIOGRAFIA

  • ALMEIDA, Mário Aroso de – Teoria geral do direito administrativo, 3º edição. Coimbra: Edições Almedina, 2015.
  • AMARAL, Freitas do – Curso de Direito Administrativo, volume II, 3º edição. Coimbra: Edições Almedina, 2016.
  • ANTUNES, Tiago – A decisão no novo código do procedimento administrativo. In Comentários ao novo código do procedimento administrativo. Lisboa: AAFDL, 2015 [Parte III, pp. 759 - 797].
  • CAUPERS, João – Introdução ao direito administrativo, 8º edição. Lisboa: ancora editora, 2005.
  • SILVA, Vasco Pereira da – Em busca do ato administrativo perdido. Lisboa, 1996.
  • SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito administrativo geral: actividade administrativa, Tomo III, 2º Edição. Lisboa: Dom Quixote, 2009.

 

Inês Sofia Oliveira Vilhais - 26259

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