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           A temática sobre a qual me debruço diz respeito à revogação, nomeadamente na reflexão crítica sobre aquilo que se mantém igual face ao CPA antigo e na nova alínea c) do nº 2 do art. 165º do novo CPA.

A Figura da Revogação

        O art. 165º/1 do novo CPA define revogação como “o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade.”Estamos, portanto, no âmbito de um ato secundário, já que falamos de um ato que incide sobre outro ato.

      Podemos também dizer que o fim da revogação é cessar, de forma total ou parcial, os efeitos de um outro ato (o ato primário sobre o qual incide o ato secundário). No entanto, o legislador limitou o conceito de revogação, no sentido em que limitou a sua possibilidade de a exercer a determinadas condições, tipificadas no mesmo artigo. Desta feita, a revogação de um ato depende sempre de uma ponderação de interesses públicos, privados e coletivos, como expressão do princípio da melhor prossecução do interesse público, que sempre deve pautar a atuação do Estado no desenvolver da sua função administrativa, como consagra a nossa Constituição, nomeadamente no seu artigo 266º/1.

      A figura da revogação assume uma importância determinante no âmbito do Direito Administrativo, no sentido em que conforma duas das maiores preocupações do Direito Administrativo[1]: a prossecução do interesse público e a conformação dos direitos dos particulares – 266º/1 CRP.

     É também neste ponto que assenta um dos grandes fatores de distinção entre a revogação e anulação dos atos administrativos, que penso ser importante nesta sede. Desta feita, a revogação, como já foi fito no parágrafo anterior, prende-se com motivos de prossecução do interesse público, bem como de oportunidade e conveniência, isto é, são motivos subjetivos e exteriores ao próprio ato primário. Pelo contrário, a anulabilidade assenta em motivos que são inerentes ao próprio ato, ou seja, passa pela deteção no ato primário de causas de anulabilidade.

     Além da distinção em virtude dos diferentes pressupostos de aplicação[2], estas duas figuras também se distinguem, tendo em conta a intensidade do controlo contencioso a que podem estar sujeitas. No caso da anulação, o controlo da legalidade é controlo contencioso de que pode ser alvo é pleno. Já no caso da revogação, o controlo  do mérito é mínimo, dado a natureza mais subjetiva e necessita de ponderação desta última figura.

 

Análise mais concreta ao regime

 

         O artigo 167º do CPA mantém algumas parecenças de regime, não se manifestando como um ponto de viragem, quando comparado com o CPA anterior. No entanto, não queremos com isto dizer que o regime se mantém intacto face ao anterior, pelo contrário existem algumas inovações. Desde logo, salientamos as previsões das alíneas c) e d) no nº 2 do artigo 167º, que não existiam no quadro legal do Código antigo, e também o desaparecimento da figura dos “interesses legalmente protegidos”.

  1. Os atos são irrevogáveis quando tal resulte de vinculação legal ou quando digam respeito a obrigações ou direitos indisponíveis pela Administração (nº1, na alçada do regime anterior).
  2. Também são irrevogáveis os chamados “atos constitutivos de direitos”, ressalvadas as exceções das alíneas a) a d) no nº2 do mesmo artigo.
  3. Por meio do raciocínio contrário, é possível afirmar que são revogáveis os atos que não sejam constitutivos de direitos.

 ou seja:

  1. Casos em que é o próprio legislador a ditar a irrevogabilidade de certos atos. A revogação de tais atos consubstancia-se numa violação da lei.
  2. Dentro dos atos constitutivos de direitos, cabe-nos distinguir cada uma destas alíneas, até porque enquanto as primeiras apresentam correspondência com o regime do Código anterior, as últimas expressam novidades no regime.

         Assim, as alíneas a) e b) do nº2 do art. 167º do novo CPA correspondem, grosso modo, ao artigo 140º, nº2 do CPA de 1992. Desta feita, ressalva-se que são suscetíveis de revogação os atos constitutivos de direitos, na parte em que sejam desfavoráveis aos seus beneficiários, nos casos em que haja um consentimento, de todos os beneficiários, na revogação.

        Em todos os casos acima apresentados não se prevê qualquer indemnização. Quanto à possibilidade dos beneficiários renunciarem ao seu direito a não verem os atos, que lhes constituem direitos, revogados, afirma o Professor João Caupers que esta solução é contrária e impeditiva da prossecução do interesse público[3], posição com a qual tendemos a concordar. A verdade é que estamos, aqui, no domínio da função administrativa, que sempre se deve pautar por uma ponderação entre a prossecução do interesse público e a proteção dos interesses dos particulares.

        Desta feita, a atuação da Administração deve sempre ter em conta a posição jurídica dos particulares, nomeadamente acautelando sempre os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, ou seja, a atuação da Administração deve ser, de alguma forma, previsível para o particular, não retirando direitos com os quais os particulares já contavam ou não impondo encargos imprevisíveis. No entanto, o apresentado anteriormente não pode impedir que a Administração prossiga o interesse público, mantendo-a refém de interesses privados e condenando-a à impotência, pois a norma em causa não permite que a Administração revogue um ato que confira direitos aos particulares contra a vontade do beneficiário do direito.

      Também Carla Amado Gomes reitera esta afirmação, dizendo que “a Administração deve poder revogar atos que invistam os particulares em situações de vantagem, se a sua perceção sobre a melhor forma de prosseguir o concreto interesse público se alterar”. A verdade é que, como já foi dito anteriormente, os princípios da segurança jurídica e a tutela da confiança não podem ser absolutos. A verdade é que podem existir circunstâncias que alterem os atos constituídos e a forma ótima de prossecução do interesse público, que justifiquem a revogação de determinado ato que até pode ser benéfico para alguns particulares. Na minha opinião, a questão não devia estar consagrada de forma tão generalizada e absoluta na lei, pelo que esta decisão devia sempre depender de uma ponderação de interesses casuística, onde se tem de ter em conta fatores vários, capazes de influenciar a dicotomia interesses privados/ interesses coletivos/ interesse público, como, por exemplo, o tempo decorrido, a confiança que o particular depositou na obtenção de determinado direito e a análises dos prejuízos reais e concretos que teria o particular se o ato fosse efetivamente revogado.

       Ao contrário das alíneas a) e b), a alínea c) constitui uma verdadeira inovação face ao regime do CPA de 1992.

       Determina esta alínea que se admite a revogação fundamentada na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto.

       A novidade desta alínea justifica que se lhe faça uma breve análise crítica. A questão que não gostaria de deixar de levantar prende-se com a recondução desta alínea ao conceito de revogação, isto porque a cessação dos efeitos de um ato por motivo de superveniência de novas técnicas ou por qualquer outra alteração de circunstâncias não se parece consubstanciar no conceito de “interesse público”, “conveniência” ou de “oportunidade”, que estão expressamente tipificados na lei como o juízo que dá causa à revogação.

       É verdade que o surgimento de novas técnicas, capazes de melhor servir os interesses públicos, podem ser motivo de alteração dos atos. No entanto, este dado novo constitui um facto externo e deve ser previsto, uma vez que se sabe que a área do Direito Administrativo é uma área muito dinâmica, suscetível a muitas alterações.

       Em suma, não devem ser ignoradas novas técnicas que se mostrem mais adequadas à prossecução do interesse público, e que sejam economicamente viáveis, a questão aqui prende-se com o facto de acharmos, tendo em conta o estudado sobre esta questão e apelando aos conhecimentos de Direito Administrativo já adquiridos, que o surgimento destas novas técnicas deverá conduzir a uma revisão do ato administrativo, adaptando-o, tendo em conta as novidades conhecidas, e não tanto a uma revogação do ato primário.

 

Diogo Anastácio, Nº24436, Subturma 16, 2º ano

 

[1] No preâmbulo do DL 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo CPA, afirma-se que se conferiu “especial importância à garantia de um equilíbrio entre a estabilidade do ato administrativo e a sua adequação às mudanças de realidade e à evolução dos conhecimentos, no quadro da realização dinâmica dos interesses públicos, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares – um equilíbrio indispensável na atual sociedade de risco e de incerteza (art. 167º). 

[2] Resumindo: Legalidade ou mérito.

[3] “O Regime da revogação no CPA: uma revisão conveniente”, in CJA, nº82, 2010.”

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