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           A atividade administrativa não se basta apenas pela tomada de decisões, ao invés disso, a atividade administrativa tem um caminho a percorrer determinado por várias fases, que caraterizam o procedimento administrativo. O procedimento administrativo, na abordagem feita pelo professor Marcelo Caetano, é delimitado enquanto “sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação da prática de um ato de Administração ou à sua execução”.

         No nosso ordenamento jurídico há um percetível cuidado com a regulação do procedimento administrativo, e para comprovar tal afirmação basta atentar ao preceito do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa (CRP). À luz deste preceito é patente o interesse pela disciplina do desenvolvimento da atividade administrativa, incutindo o ideal de economicidade da administração, através de uma racionalização dos meios a usar pelos serviços. Outro interesse é o de estipular, em pilares coesos, ideais de justiça do procedimento, através da imposição de deveres de cuidado da Administração para com os particulares que com ela se relacionem. Estas preocupações refletem a tentativa de assegurar uma maior participação dos cidadãos na formação de decisões que lhe digam respeito, inviabilizando a concepção de um procedimento administrativo fechado e absoluto, que não permitisse a iniciativa dos demais cidadãos com ele relacionados.

        Para uma efetiva verificação do respeito pelos interesses da regulação do procedimento administrativo, supra mencionados, existe um elenco de princípios fundamentais. Como primeiro princípio fundamental, temos a imposição do carácter escrito do procedimento administrativo, motivado pelo facto de a oralidade não ser pedra de toque no que ao funcionamento da Administração diz respeito. Esta exigência esbate-se na ideia de que todas as decisões da Administração devem ser alvo de uma suficiente ponderação e reflexão. Porém, não podemos fazer deste princípio uma regra sem exceções, uma vez que existem casos nos quais é legitima a prática de atos e contratos administrativos orais ou verbais.

         No artigo 58º do CPA, com o preceito "o responsável pela direção do procedimento e outros órgãos que participem na instrução podem, mesmo que o procedimento seja instaurado por iniciativa dos interessados, proceder a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados", estipula-se a ideia de uma Administração ativa, com direito de iniciativa sobre temáticas que se repercutam na satisfação dos interesses públicos colocados ao seu cuidado. Não há, portanto, uma sujeição absoluta e intransigível aos factos alegados pelas partes.

           A separação entre a entidade que decide e o sujeito que dela depende ou tem interesse na decisão, como era vigente durante o Estado Liberal, não o é já hoje, uma vez que no Estado Democrático há um interesse na colaboração entre as duas partes no plano das relações entre as mesmas, pelo que se impõe o princípio da colaboração da Administração com os particulares. Este princípio encontra consagração legal no preceito do artigo 11º do CPA. Reparemos num exemplo: A Administração Pública e um particular estão relacionados entre si, em virtude do andamento de determinado processo. Porém, a Administração Pública veda a possibilidade do particular conhecer dos atos que se foram tomando aquando do andamento do processo, invocando o carácter secreto do processo. O referido, acontecia de facto antes da entrada em vigor de várias leis que impuseram à Administração o dever de informar os particulares, quando requerida pelos mesmos, sobre o andamento do processo que a eles respeita. O Artigo 268º/1 da CRP, consagra que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como conhecer as resoluções definitivas que por eles forem tomadas.” O Professor Freitas do Amaral considera, que sempre que haja o dever de informação, poderá também a Administração Pública ser responsabilizada pelas informações prestadas oralmente segundo o princípio da responsabilidade das entidades públicas (22º CRP). Defende ainda o Professor, que em caso de recusa ou de deficiente cumprimento do dever de informar, a Administração pode responder civilmente ou poderá até mesmo existir vício de forma por violação de formalidade fundamental. Mas na doutrina pergunta-se e debate-se a questão problemática, relativa ao facto de saber se qualquer outra pessoa pode ter acesso ao conhecimento do processo? A resposta parece ser positiva, com base no princípio do “open file”, ou seja, do arquivo aberto. Atendendo ao artigo 17º do CPA, há referência a “todas as pessoas” terem direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que esse procedimento em nada lhes diga diretamente respeito. Posto isto, parece entender-se que o direito à informação e ao acesso ao andamento de processos administrativos, se estende a quem não se configure como parte nesses processos.

        Outro princípio basilar nesta matéria é a garantia de participação de particulares na tomada de decisões que a si respeitem. Ora, em conformidade com o disposto no artigo 267º/5 da CRP, o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. Também ao abrigo do artigo 12º do CPA, a Administração Pública deve assegurar a participação dos particulares na formação das decisões que lhes digam respeito, nomeadamente através do mecanismo de audiência dos mesmos. Há pois, em matéria administrativa, um corolário de uma Administração participativa. Poderá também haver lugar a um direito de participação popular, em casos em que haja interesse na saúde pública, no ambiente, qualidade de vida e no património cultural. A participação popular encontrou a sua base legal na Lei nº 83/95 de 31 de agosto.

 

            O princípio da decisão, consagrado no artigo 13º do CPA, impõe o dever aos órgãos Administrativos de se pronunciarem sobre todos os assuntos da sua competência que sejam suscitados pelos particulares. Este princípio tem repercussões extremamente benéficas na defesa e proteção dos particulares, inviabilizando hipotéticas omissões administrativas ilegais, garantindo para esse efeito a formação do dever legal de decisão. A este princípio estão vinculadas não só pessoas públicas mas também pessoas privadas, que dependam de uma decisão por parte de um órgão com competência administrativa. Mas há uma exceção importante que se prende com a possibilidade conferida ao órgão de decisão, de não se pronunciar duas vezes pelo mesmo pedido, quando há menos de dois anos se tenha pronunciado pela primeira vez sobre este mesmo pedido formulado pelo mesmo particular, conforme ao artigo 13º/2. Esta questão não é consensual na doutrina, tomando o Professor Freitas do Amaral a posição reiterada por Vieira de Andrade de que se permite de facto que o órgão administrativo não se tenha de pronunciar duas vezes pelo mesmo pedido quando o tenha feito há menos de dois anos, mas tem de, passados esses mesmos dois anos, reapreciar, se tal for referido, ainda que com os mesmos fundamentos anteriores, os seus atos de indeferimento

               A Administração pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade, a fim de tornar patente o princípio basilar da boa administração. No sentido do referido, rege o artigo 5º do CPA. A administração, nas suas relações inter partes, deve fazer prevalecer formas de processo não excessivamente burocratizadas, de forma a poder fazer valer o critério da celeridade. Com respeito as estes ditames, será possível à Administração descomplexar a relação entre si e os particulares. No entanto, este princípio debate-se com um objetivo difícil de concretizar, que impõe regularmente a necessidade de renovação das estruturas e métodos de funcionamento a fim de o cumprir. É, portanto, um principio que ainda não se impõe sem entraves, devendo ainda de atravessar por um período de aprofundamento das exigências em si contidas, sob forma de poder ser aplicado, futuramente, de forma descomplicada e com carácter absoluto.

          Como último princípio fundamental do procedimento administrativo, vigora o princípio da gratuitidade que ressalva no artigo 15º CPA, que o procedimento é gratuito. No entanto, poderão existir leis especiais que podem impor o pagamento de taxas ou de despesas efetuadas pela Administração Pública. No entanto, em casos de "comprovada insuficiência económica" pode ser isento o pagamento parcial ou total dessas mesmas taxas ou impostos.

          Concludentemente, o procedimento administrativo importa a verificação do respeito por um leque de princípios fundamentais que visam, como primeira ratio, a estipulação de um conjunto de premissas que regulam de forma ótima a execução da atividade administrativa da Administração Pública.

 

                      Diogo Anastácio
Nº 24436
Subturma 16

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           A temática sobre a qual me debruço diz respeito à revogação, nomeadamente na reflexão crítica sobre aquilo que se mantém igual face ao CPA antigo e na nova alínea c) do nº 2 do art. 165º do novo CPA.

A Figura da Revogação

        O art. 165º/1 do novo CPA define revogação como “o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade.”Estamos, portanto, no âmbito de um ato secundário, já que falamos de um ato que incide sobre outro ato.

      Podemos também dizer que o fim da revogação é cessar, de forma total ou parcial, os efeitos de um outro ato (o ato primário sobre o qual incide o ato secundário). No entanto, o legislador limitou o conceito de revogação, no sentido em que limitou a sua possibilidade de a exercer a determinadas condições, tipificadas no mesmo artigo. Desta feita, a revogação de um ato depende sempre de uma ponderação de interesses públicos, privados e coletivos, como expressão do princípio da melhor prossecução do interesse público, que sempre deve pautar a atuação do Estado no desenvolver da sua função administrativa, como consagra a nossa Constituição, nomeadamente no seu artigo 266º/1.

      A figura da revogação assume uma importância determinante no âmbito do Direito Administrativo, no sentido em que conforma duas das maiores preocupações do Direito Administrativo[1]: a prossecução do interesse público e a conformação dos direitos dos particulares – 266º/1 CRP.

     É também neste ponto que assenta um dos grandes fatores de distinção entre a revogação e anulação dos atos administrativos, que penso ser importante nesta sede. Desta feita, a revogação, como já foi fito no parágrafo anterior, prende-se com motivos de prossecução do interesse público, bem como de oportunidade e conveniência, isto é, são motivos subjetivos e exteriores ao próprio ato primário. Pelo contrário, a anulabilidade assenta em motivos que são inerentes ao próprio ato, ou seja, passa pela deteção no ato primário de causas de anulabilidade.

     Além da distinção em virtude dos diferentes pressupostos de aplicação[2], estas duas figuras também se distinguem, tendo em conta a intensidade do controlo contencioso a que podem estar sujeitas. No caso da anulação, o controlo da legalidade é controlo contencioso de que pode ser alvo é pleno. Já no caso da revogação, o controlo  do mérito é mínimo, dado a natureza mais subjetiva e necessita de ponderação desta última figura.

 

Análise mais concreta ao regime

 

         O artigo 167º do CPA mantém algumas parecenças de regime, não se manifestando como um ponto de viragem, quando comparado com o CPA anterior. No entanto, não queremos com isto dizer que o regime se mantém intacto face ao anterior, pelo contrário existem algumas inovações. Desde logo, salientamos as previsões das alíneas c) e d) no nº 2 do artigo 167º, que não existiam no quadro legal do Código antigo, e também o desaparecimento da figura dos “interesses legalmente protegidos”.

  1. Os atos são irrevogáveis quando tal resulte de vinculação legal ou quando digam respeito a obrigações ou direitos indisponíveis pela Administração (nº1, na alçada do regime anterior).
  2. Também são irrevogáveis os chamados “atos constitutivos de direitos”, ressalvadas as exceções das alíneas a) a d) no nº2 do mesmo artigo.
  3. Por meio do raciocínio contrário, é possível afirmar que são revogáveis os atos que não sejam constitutivos de direitos.

 ou seja:

  1. Casos em que é o próprio legislador a ditar a irrevogabilidade de certos atos. A revogação de tais atos consubstancia-se numa violação da lei.
  2. Dentro dos atos constitutivos de direitos, cabe-nos distinguir cada uma destas alíneas, até porque enquanto as primeiras apresentam correspondência com o regime do Código anterior, as últimas expressam novidades no regime.

         Assim, as alíneas a) e b) do nº2 do art. 167º do novo CPA correspondem, grosso modo, ao artigo 140º, nº2 do CPA de 1992. Desta feita, ressalva-se que são suscetíveis de revogação os atos constitutivos de direitos, na parte em que sejam desfavoráveis aos seus beneficiários, nos casos em que haja um consentimento, de todos os beneficiários, na revogação.

        Em todos os casos acima apresentados não se prevê qualquer indemnização. Quanto à possibilidade dos beneficiários renunciarem ao seu direito a não verem os atos, que lhes constituem direitos, revogados, afirma o Professor João Caupers que esta solução é contrária e impeditiva da prossecução do interesse público[3], posição com a qual tendemos a concordar. A verdade é que estamos, aqui, no domínio da função administrativa, que sempre se deve pautar por uma ponderação entre a prossecução do interesse público e a proteção dos interesses dos particulares.

        Desta feita, a atuação da Administração deve sempre ter em conta a posição jurídica dos particulares, nomeadamente acautelando sempre os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, ou seja, a atuação da Administração deve ser, de alguma forma, previsível para o particular, não retirando direitos com os quais os particulares já contavam ou não impondo encargos imprevisíveis. No entanto, o apresentado anteriormente não pode impedir que a Administração prossiga o interesse público, mantendo-a refém de interesses privados e condenando-a à impotência, pois a norma em causa não permite que a Administração revogue um ato que confira direitos aos particulares contra a vontade do beneficiário do direito.

      Também Carla Amado Gomes reitera esta afirmação, dizendo que “a Administração deve poder revogar atos que invistam os particulares em situações de vantagem, se a sua perceção sobre a melhor forma de prosseguir o concreto interesse público se alterar”. A verdade é que, como já foi dito anteriormente, os princípios da segurança jurídica e a tutela da confiança não podem ser absolutos. A verdade é que podem existir circunstâncias que alterem os atos constituídos e a forma ótima de prossecução do interesse público, que justifiquem a revogação de determinado ato que até pode ser benéfico para alguns particulares. Na minha opinião, a questão não devia estar consagrada de forma tão generalizada e absoluta na lei, pelo que esta decisão devia sempre depender de uma ponderação de interesses casuística, onde se tem de ter em conta fatores vários, capazes de influenciar a dicotomia interesses privados/ interesses coletivos/ interesse público, como, por exemplo, o tempo decorrido, a confiança que o particular depositou na obtenção de determinado direito e a análises dos prejuízos reais e concretos que teria o particular se o ato fosse efetivamente revogado.

       Ao contrário das alíneas a) e b), a alínea c) constitui uma verdadeira inovação face ao regime do CPA de 1992.

       Determina esta alínea que se admite a revogação fundamentada na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto.

       A novidade desta alínea justifica que se lhe faça uma breve análise crítica. A questão que não gostaria de deixar de levantar prende-se com a recondução desta alínea ao conceito de revogação, isto porque a cessação dos efeitos de um ato por motivo de superveniência de novas técnicas ou por qualquer outra alteração de circunstâncias não se parece consubstanciar no conceito de “interesse público”, “conveniência” ou de “oportunidade”, que estão expressamente tipificados na lei como o juízo que dá causa à revogação.

       É verdade que o surgimento de novas técnicas, capazes de melhor servir os interesses públicos, podem ser motivo de alteração dos atos. No entanto, este dado novo constitui um facto externo e deve ser previsto, uma vez que se sabe que a área do Direito Administrativo é uma área muito dinâmica, suscetível a muitas alterações.

       Em suma, não devem ser ignoradas novas técnicas que se mostrem mais adequadas à prossecução do interesse público, e que sejam economicamente viáveis, a questão aqui prende-se com o facto de acharmos, tendo em conta o estudado sobre esta questão e apelando aos conhecimentos de Direito Administrativo já adquiridos, que o surgimento destas novas técnicas deverá conduzir a uma revisão do ato administrativo, adaptando-o, tendo em conta as novidades conhecidas, e não tanto a uma revogação do ato primário.

 

Diogo Anastácio, Nº24436, Subturma 16, 2º ano

 

[1] No preâmbulo do DL 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo CPA, afirma-se que se conferiu “especial importância à garantia de um equilíbrio entre a estabilidade do ato administrativo e a sua adequação às mudanças de realidade e à evolução dos conhecimentos, no quadro da realização dinâmica dos interesses públicos, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares – um equilíbrio indispensável na atual sociedade de risco e de incerteza (art. 167º). 

[2] Resumindo: Legalidade ou mérito.

[3] “O Regime da revogação no CPA: uma revisão conveniente”, in CJA, nº82, 2010.”

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