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As pessoas colectivas públicas são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução de interesses públicos, dispondo para isso de poderes públicos e estando sujeitos aos respectivos deveres. Já os serviços públicos compõem internamente as pessoas colectivas públicas: tratam-se de organizações humanas que, situadas no interior destas, e dirigidas pelos respectivos órgãos, têm como finalidade desenvolver actividades de que as mesmas carecem para prosseguir os seus fins. Não tendo personalidade jurídica, tratam-se de um elemento integrado na organização interna de determinada pessoa colectiva pública.

A organização dos serviços públicos pode ser considerada a três níveis:

            - Organização horizontal: está relacionada com a distribuição de serviços pelas pessoas colectivas públicas e, dentro destas, à especialização dos serviços segundo o tipo de actividades que desempenham.

            - Organização territorial: varia entre serviços centrais e periféricos, consoante o seu âmbito de actuação seja a nível nacional ou referente a áreas mais restritas.

            - Organização vertical (hierárquica): exprime a estruturação dos serviços públicos face à sua distribuição pelos escalões/graus do topo à base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação.

Quanto à hierarquia, poderá ser entendida como “o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência” – D. Freitas do Amaral. Assim, para se poder falar em hierarquia é necessário que se verifiquem os seguintes pressupostos:

            - A existência de um vínculo jurídico entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos – superior e subalterno;

            - Tanto o superior como o subalterno devem actuar para a prossecução de atribuições comuns (fins ou interesses que a lei incube as pessoas colectivas públicas de prosseguir, para as quais têm poderes funcionais);

            - Vínculo jurídico constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência entre superior e subalterno – relação hierárquica.

A hierarquia distingue-se em hierarquia interna e hierarquia externa:

            - A hierarquia interna consiste num modelo de organização vertical, cuja finalidade é estabelecer o ordenamento das actividades em que o serviço se traduz. Trata-se de uma divisão de trabalho entre agentes, pelo que a hierarquia se estabelece face aos vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos. Não tem projecção no exterior, pelo que não assume qualquer relevância quer para os particulares, quer para os demais serviços de direito público.

            - A hierarquia externa é um modelo de organização vertical que surge no âmbito da pessoa colectiva pública, cujos vínculos de superioridade e subordinação estabelecem-se entre órgãos da Administração. Os seus actos são externos, projectando-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito, podendo atingir particulares.

Verifica-se assim que a hierarquia administrativa se traduz num vínculo especial de supremacia e subordinação que se estabelece entre o superior e o subalterno: os poderes do superior hierárquico em conjunto com os deveres e sujeições a que o subalterno se encontra adstrito, formam o conteúdo da relação hierárquica.

O dever de obediência considera-se o principal dever típico da relação hierárquica, estando consagrada no art. 73º nº8 da LGTFP, que dispõe: “O dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal”. Com tal enunciação é possível apurar os seguintes requisitos cumulativos para se poder falar em dever de obediência:

            - A instrução ou ordem deverá ser proveniente de um legítimo superior hierárquico do subalterno em questão;

            - A instrução ou ordem deverá ser dada em matéria de serviço;

            - A instrução ou ordem deverá revestir a forma legalmente prevista.

Existindo algum vício face a tais requisitos, a ordem tornar-se-á extrinsecamente ilegal, pelo que o subalterno não terá a obrigação de obedecer àquilo que lhe for irregular ou indevidamente determinado.

Por outro lado, coloca-se a questão de saber se a ordem conferida for intrinsecamente ilegal (a sua prática pelo subalterno consistir num acto ilícito ou ilegal) o subalterno terá ou não a obrigação de a acatar. Tal questão levou a alguma divergência doutrinária:

            - Para a corrente hierárquica, o subalterno deverá sempre acatar as ordens superiores, não tendo o direito de interpretar ou questionar a legalidade das suas determinações. No limite, em caso de fundadas dúvidas quanto à legalidade, poderá o subalterno exercer o direito de respeitosa representação, expondo as suas dúvidas ao superior hierárquico. No entanto, se este confirmar a ordem, o subalterno deverá cumpri-la.

            - Por outro lado, para a corrente legalista, não existe dever de obediência quando as ordens sejam julgadas ilegais. Numa formulação ampliativa, defende-se que a lei está acima do superior e como tal, qualquer que seja a ilegalidade em causa, não é devida obediência; numa opinião intermédia, o dever de obediência cessa se a ordem for patente ou inequivocamente ilegal, por ser contrária à letra ou ao espírito da lei; por fim, numa visão mais restritiva, o subalterno não terá o dever de obedecer apenas em caso de a ordem implicar a prática de um acto criminoso.

É visível o contraste entre o regime actual e o que vigorava antes do 25 de Abril: assistiu-se a uma substituição do sistema hierárquico pelo sistema legalista. Assim, prevalece hoje o sistema legalista mitigado, sendo resultado do art. 271º nº2 e nº3 da CRP e do art.177º nº2 e nº5 da LGTFP.

Segundo o entendimento de D. Freitas do Amaral, é correcto predominar o sistema tal como hoje é entendido. Tal consideração deriva do princípio do Estado de Direito democrático – preâmbulo da CRP – e da submissão da Administração Pública à lei – art.266º nº2 da CRP. Afirma o mesmo autor que “o dever de obediência a ordens ilegais é, na verdade, uma excepção ao princípio da legalidade, mas é uma excepção que é legitimada pela própria Constituição” – estando Paulo Otero em desacordo com tal afirmação, que entende “resultar da própria lei ser legal o cumprimento de uma ordem ilegal”, não havendo portanto uma excepção a tal princípio.

Com tais considerações, devo concluir que o entendimento de D. Freitas do Amaral me parece ser o mais coerente: embora corresponda a um factor de indisciplina nos serviços públicos, o direito e dever de desobedecer a ordens ilegais provenientes do superior hierárquico parece-me mais legítimo do que permitir que a Administração Pública se sirva dos seus subalternos para prosseguir fins ilícitos, baseando-se no dever de obediência destes. Quanto à excepção ao princípio da legalidade, deverei concordar com o mesmo autor, uma vez que o art.266º nº2 da CRP exige a subordinação dos órgãos e agentes administrativos à lei, prevalecendo tal preceito ao dever de obediência.

 

Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2015, pág.618-620;

Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2015, pág.653-687;

Paulo OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, 1992, pág.153-188.

 

Mariya Sergiivna Kulyk

Nº 26718

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