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Organização Administrativa Portuguesa

por Subturma 16, em 14.12.16

No quadro administrativo da actualidade, a Administração Pública Portuguesa assenta em três grandes divisões administrativas, sendo estas: i) Administração do Estado; ii) Administração autónoma do Estado; iii) Administração independente do Estado.
Antes de classificarmos cada uma destas, cabe-nos o papel de classificar primeiro o que se entende por Estado, pelo menos na sua acepção jurídico-administrativa, a qual nos é relevante para o âmbito do curso. O Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL atribui três diferentes acepções ao conceito de Estado: acepção internacional, que se traduz em Estado como soberano titular de direitos e obrigações na esfera internacional; acepção constitucional, constituindo o Estado como comunidade de cidadãos que, nos termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume uma determinada forma política para prosseguir os seus fins nacionais; por fim e a acepção que nos interessa é a acepção administrativa que classifica o Estado como pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direcção do Governo a actividade administrativa. Os pontos de maior relevância para a acepção administrativa serão nomeadamente a orientação superior do conjunto da administração pública pelo Governo (art. 199/ d) CPR), a distribuição das competências pelos diferentes órgãos centrais e locais, e a separação entre o Estado e as demais pessoas colectivas públicas, entre as quais, as regiões autónomas, as autarquias locais, os institutos públicos, as empresas públicas e as associações públicas. Cabe referir que o Estado na qualidade de entidade administrativa, o Estado exerce apenas um poder constituído, juridicamente subordinado à Constituição e às leis, despindo-se da sua soberania, não tendo ao mesmo tempo poderes constituintes, ao contrário do que se verifica na acepção internacional ou constitucional de Estado.
i) Administração do Estado – A administração do Estado é multiforme e comporta várias espécies e sub-espécies entre si.
Comecemos por distinguir entre administração central do Estado e administração local do Estado. Enquanto na primeira os órgãos e os serviços do Estado exercem competência ao longo de todo o território nacional, no caso da segunda a competência encontra-se limitada a certas áreas (circunscrições). Existem no entanto algumas formas de administração local que não pertencem ao Estado, como é o caso da administração regional e da administração autárquica.
A segunda distinção e talvez um pouco mais relevante ao nível da administração estadual é a distinção entre administração directa do Estado e administração indirecta do Estado. A primeira consiste na actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, ao passo que a segunda é uma actividade que embora desenvolvida para realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado.
i/a)Órgãos do Estado – De modo a cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela Constituição e pelas leis, o Estado carece de órgãos, aos quais compete tomar decisões em nome da pessoa colectiva a que pertencem, sendo os principais órgãos do Estado os previstos na Constituição: Presidente da República; Assembleia da República; Governo; e Tribunais. Dos órgãos previstos, o principal órgão administrativo do Estado é o Governo, sendo que órgãos como por exemplo os Tribunais classificam-se como órgãos não administrativos do Estado. O Governo, por sua vez, para além de órgão político, é igualmente um órgão administrativo (art. 182º CRP) a título principal, permanente e directo. As principais funções, enquanto órgão principal da administração central do Estado são: i) garantir a execução das leis (199º/ c) e f) CRP); ii) assegurar o funcionamento da Administração Pública (199º/ a), b), d) e e) CRP); iii) promover a satisfação das necessidades colectivas (199º/ g) CRP). O Governo tem assim a tarefa quer de agir por si próprio quer de mandar outros agir, por ser o órgão superior das hierarquias da administração do Estado, tendo ainda o poder de fiscalizar ou orientar as demais entidades públicas que para além do Estado, fazem parte da Administração. Podemos concluir que o Governo se insere como principal entidade administrativa na administração directa e central do Estado, dirigindo-a, exercendo, no entanto, um poder de superintendência sobre a administração indirecta, controlando as entidades públicas que fazem parte da Administração, sem pertencerem ao Estado.
Ao lado desta administração central do Estado, dirigida pelo Governo, encontra-se a administração periférica/local anteriormente mencionada. Esta, ao contrário do que se possa pensar, nada tem a ver com a Administração autónoma do Estado, na qual se inserem as Autarquias Locais. A administração periférica é composta por órgãos e serviços do Estado, ou de outras pessoas colectivas públicas não territoriais, os quais podem ser tanto órgãos locais do Estado, ou seja, internos/locais (ex: serviços de Finanças pertencentes ao Ministério das Finanças), como órgãos externos do Estado (ex: embaixadas). Relativamente à primeira (administração periférica interna/local) esta assenta sobre 3 ordens de elementos: divisão do território; órgãos locais do Estado; serviços do Estado.
No que diz respeito à Administração indirecta do Estado, esta comporta serviços personalizados, fundações públicas ou entidades públicas empresariais, caso esteja constituída sob forma pública. No caso de estar constituída sob forma privada encontramos as entidades privadas de tipo empresarial e as entidades privadas de tipo não empresarial. A razão de ser da administração estadual indirecta surge do crescente alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa. Como a racionalização quer de meios quer de pessoal do Estado encontra-se por vezes limitada, foi necessário que outras entidades prosseguissem os interesses e os fins do Estado, daí que se tenham atribuído funções administrativas a estas entidades.
ii) Administração autónoma do Estado – A Administração autónoma pode-se definir como aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo. Em comparação com a administração directa do Estado, enquanto esta [administração directa] está vinculada a um dever de obediência, a ordens ou instruções, directivas ou orientações do Governo, a Administração autónoma auto-administra-se. Dentro desta encontramos várias espécies de entidades públicas, entre as quais: Autarquias Locais (235º CRP); Associações Públicas (157º e 167º CC); Universidades Públicas (76º CRP); e Institutos Politécnicos Públicos. Diferenciando estas das entidades da Administração Indirecta do Estado, enquanto que nestas subsiste um substrato humano, visto serem constituídas por agrupamentos de pessoas, na administração indirecta subsiste um substrato material, levado a cabo pelos institutos públicos e pelas empresas públicas, através de organizações de meios, serviços, patrimónios, estabelecimentos e empresas. Cingindo-nos às Autarquias Locais, estas são um imperativo constitucional, derivado do artigo 235º CRP. Estas têm uma função descentralizadora visto serem juridicamente separadas da figura Estado, exercendo assim um poder local e administrando-se a si próprias, como já foi anteriormente referido.
ii/a) Espécies de autarquias locais – Até 1976 designavam-se como autarquias locais a freguesia, o concelho e o distrito. Após a Constituição de 1976, no entanto, passou a integrar as autarquias locais: i) Os municípios que vêm a substituir os concelhos; ii) As freguesias que continuam como autarquia inframunicipal; iii) Uma autarquia supramunicipal designada de região, que ainda se encontra em desenvolvimento.
Relativamente aos municípios, estes têm três principais órgãos: a Assembleia Municipal (251º CRP); a Câmara Municipal (252º CRP); e o Presidente da Câmara (250º CRP). As freguesias, por sua vez, integram dois principais órgãos: a Assembleia de Freguesia (órgão deliberativo, art. 245º CRP); e a Junta de Freguesia (órgão executivo, art. 246º CRP). As regiões administrativas, pelo contrário, encontram-se previstas pela Constituição (255º e ss CRP), mas a sua existência encontra-se ainda adiada para futuro incerto. Resta acrescentar que as Autarquias Locais encontram-se reguladas pela Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro – Lei das Autarquias Locais – LAL.
iii) Administração independente do Estado – Por último, mas não menos importante que as outras, encontra-se a Administração independente do Estado, sendo a mais relevante a que diz respeito às Regiões Autónomas.  As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de direito público, de população e território, que pela Constituição dispõem de um estatuto político-administrativo privativo e de órgãos de governo próprio democraticamente legitimados, com competências legislativas e administrativas, para a prossecução dos seus fins específicos.
Esta definição deve ser compreendida à luz dos artigos 6º e 225º da CRP, sendo que este último estabelece os fundamentos, os fins e os limites últimos da autonomia político-administrativa dos Açores e da Madeira. Os fundamentos baseiam-se em características geográficas, económicas, sociais e culturais. Os fins que são prosseguidos são os de interesse regional mas que visam também um reforço da unidade nacional. Os limites são os da integridade da soberania do Estado e o respeito pela Constituição. Os seus principais órgãos são de acordo com o artigo 231º/1 CRP a Assembleia legislativa regional e o Governo regional, sendo que o primeiro detém competência legislativa, política através da fiscalização do governo (231º/3 CRP) e administrativa (227º/1 d) e 232º/1 CRP) e o segundo, competência executiva e administrativa, visto este ser o órgão superior da administração pública regional.
Outras entidades integradas na Administração independente do Estado: Entidades administrativas independentes; e exercício privado de funções públicas (sem fiscalização administrativa).

Principal crítica à organização administrativa portuguesa:
Não sendo uma crítica no seu tradicional sentido pejorativo, o sistema administrativo português encontra-se numa espécie de mistura, distinguindo-se o âmbito de intervenção por parte do Governo nas várias modalidades de organização administrativa, através de 3 poderes consagrados na Constituição no artigo 199º/ d): i) direcção; ii) superintendência; iii) tutela. Esta estrutura resulta que em duas diferentes acepções: a) Por um lado é altamente fragmentado, derivado da independência dos órgãos administrativos, praticando estes actos administrativos que melhor se adequam, quer num nível microestadual, através das Autarquias Locais, quer a um nível macroestadual, tendo que ter em conta todas as repercussões que essas actuações possam vir a ter, vinculado sempre ao interesse público; b) Por outro lado, o sistema é unitário, visto que todos os órgãos trabalham para o bom funcionamento Administrativo, e mesmo não havendo actuação directa por parte do Governo em toda a actuação administrativa (o que se revelaria numa actuação administrativa excessivamente onerosa e muito pouco prática), acaba de qualquer maneira por haver certo controlo através da legalidade de todas as acções administrativas, ainda que praticadas de forma desligada do Estado e indirecta, estas encontram elementos de conexão com o mesmo ao prosseguir os seus interesses, auto legitimando-se administrativamente. É possível concluir que, independentemente do tipo de poder exercido por parte do Governo nos vários órgãos e estruturas administrativas, que estas, para serem relevantes no plano da Administração Pública, terão sempre de prosseguir fins de interesse público, sendo este em maior ou em menor dimensão territorial ou subjectiva.

BIBLIOGRAFIA:
-FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo Vol. I, 4ª edição, 2015, Almedina.

Ricardo Serra nº 26122

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