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Modos de exercício do poder administrativo: a distinção entre regulamento administrativo e ato administrativo.

 

Modos de exercício do poder administrativo

 

Embora os atos exercidos pela Administração pública tenham todos a mesma finalidade: a prossecução da função administrativa, os atos compreendidos na sua atuação não são idênticos, ou seja, a administração pública, no exercício da sua função, exerce a atividade administrativa de diferentes formas. Sendo assim, existem vários modos de exercício do poder Administrativo, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral:

 

A primeira forma de exercício do poder administrativo consiste na emanação de regulamentos administrativos por parte da Administração Pública. Dada a necessidade de aplicar a lei aos casos concretos, a Administração tem competência para, de certa forma, completar e desenvolver a lei – sendo que muitas vezes é o próprio legislador que atribui à Administração esse poder de disciplinar certo tipo de situações concretas.

Nestes casos, a Administração Pública cria normas jurídicas gerais e abstratas (artigo 135º Código do Procedimento Administrativo (CPA)), sempre com fundamento na lei (artigo 136º CPA).

 

Além de normas gerais e abstratas, a Administração Pública emana também atos administrativos, sendo esta a segunda forma de exercício do poder Administrativo.

A Administração é muitas vezes chamada a resolver situações especificas e casos concretos, tendo que tomar uma decisão neste sentido, sendo que nestes casos o exercício do poder administrativo não passa pela criação de normas jurídicas gerais e abstratas, mas sim pela aplicação da lei e dos regulamentos aquela situação concreta e especifica.

 

Uma terceira forma de exercício do poder administrativo corresponde aos contratos administrativos: casos em que a Administração Pública celebra acordos bilaterais entre si ou com entidades privadas. Nestes casos a Administração Pública atua em colaboração com os particulares (artigo 11º CPA) ou com outras entidades administrativas, de forma a prosseguirem os seus fins com mais celeridade. Sendo assim, na emanação de contratos administrativos, a Administração Pública não cria normas gerais e abstratas, nem toma decisões concretas e unilaterais.

São exemplos de contratos Administrativos: um contrato de empreitada entre a Administração Pública e uma empresa privada de obras públicas; o recrutamento de um funcionário ou quando dois ou mais municípios constituem uma associação para o desenvolvimento dos “seus territórios”.

 

Além destas três formas já descritas, a Administração Pública pode também atuar através da prática de operações materiais, sendo esta a quarta forma de exercício do poder administrativo. Estas operações não produzem efeitos jurídicos nem alterações na ordem jurídica, sendo exemplos destas: a demolição, pela Administração Pública, de um imóvel que ameaça ruina ou a promoção de um colóquio tendo em vista a formação técnica.

 

Sendo assim, existem quadro modos de exercício do poder administrativo:

  1. Regulamento administrativo;
  2. Ato administrativo;
  3. Contrato administrativo;
  4. Operações materiais.

 

Vamos agora focar-nos nos dois primeiros modos de exercício do poder administrativo anunciados e proceder à sua distinção.

 

O Regulamento Administrativo:

 

O artigo 135º do CPA dá-nos uma definição de regulamento Administrativo “(...) consideram-se regulamentos administrativos (os atos que contenham) normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”, sendo que o professor Diogo Freitas do Amaral define o regulamento como “normas jurídicas emanadas do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”.

 

Vieira de Andrade diz-nos que os regulamentos administrativos são “o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo”, sendo os níveis superiores ocupados pelas normas e princípios de direito internacional e de direito da união europeia, assim como pelas normas e princípios constitucionais e pela lei ordinária.

Os regulamentos são assim, de acordo com o professor Vieira de Andrade, uma fonte secundária do Direito Administrativo. Enquanto fonte secundária, o regulamento depende fundamentalmente da Constituição, sendo esta o seu parâmetro de validade. Deste modo, pode padecer de ilegalidade, se contrariar uma lei ordinária ou de valor reforçado, ou de inconstitucionalidade, se atentar contra uma norma constitucional.

 

António Francisco de Sousa diz-nos que os regulamentos são constituídos por unidades normativas, ou seja, por normas jurídicas – regulações gerais e abstratas de situações da vida real.

Este autor diz-nos ainda que o regulamento administrativo, quanto à sua estrutura, é constituído por uma previsão e uma estatuição – sendo que se a previsão da norma ocorrer, aplicar-se-á a consequência nela prevista (estatuição).

 

Hartmut Maurer diz-nos que os regulamentos administrativos são indispensáveis nos dias que correm, pois “permitem ao parlamento desonerar-se de matérias que considera incómodas”.

 

O regulamento administrativo tem três elementos essenciais, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral:

  1. Elemento de natureza material: visto deste prisma, o regulamento consiste em normas jurídicas, dada a sua generalidade (aplica-se a uma pluralidade de destinatários) e abstração (aplica-se a uma ou mais situações previstas na previsão normativa) – não sendo apenas um preceito administrativo, é uma verdadeira regra de direito.
  2. Elemento de natureza orgânico-formal: o regulamento é emitido por um órgão de uma pessoa coletiva publica que integra a Administração pública, por entidades publicas que não integram a Administração ou por entidades de direito privado que prossigam fins públicos, sendo que têm sempre que ter habilitação legal para o emitir (artigo 136º CPA).
  3. Elemento de natureza funcional: o regulamento é emanado do exercício do poder administrativo – mesmo que sejam emanados pelo Governo ou pelas Assembleias legislativas das Regiões autónomas, desde que estes atuem no desempenho das suas funções administrativas.

 

As espécies de regulamentos são determinadas a partir de quatro critérios:

  1. A sua relação com a lei
  2. Objeto
  3. Âmbito da sua aplicação
  4. Projeção da sua eficácia

 

No âmbito do primeiro critério, o regulamento pode ser complementar ou de execução (aqueles que desenvolvem a disciplina jurídica constante de uma lei) e independente ou autónomo (aqueles que não desenvolvem nem complementam nenhuma lei em especial).

Relativamente ao segundo critério, os regulamentos podem ser de organização (distribuem as funções pelos vários departamentos da administração, ou seja, organizam as tarefas administrativas), de funcionamento (disciplinam o funcionamento da administração) ou de polícia (limitam a liberdade individual, de modo a que estes não prejudiquem a vida social).

Quanto ao terceiro critério, os regulamentos podem ser gerais (vigoram em todo o território nacional), locais (aplicam-se apenas num território delimitado) ou institucionais (são criados por institutos públicos e têm como recetores as pessoas nele integradas).

No âmbito do quarto critério, os regulamentos podem ser internos (produzem efeitos apenas na entidade de que são emanados) ou externos (produzem efeitos relativamente a outros indivíduos que não apenas os integrados na entidade que os emanou) – os regulamentos internos são os únicos abrangidos pelo artigo 135º CPA.

 

O Ato Administrativo:

 

O conceito de Ato administrativo nasceu na França, no século XIX, e foi-se “espalhando” por outros países, como a Alemanha, a Itália e os restantes países que sofreram influência do sistema administrativo francês.

 

A definição de Ato administrativo é uma questão controversa na doutrina, existindo alguma divergência:

Alguns autores defendem que apenas são atos administrativos os atos jurídicos, outros autores defendem que as operações materiais da Administração pública também se incluem na categoria de atos administrativos, outros ainda defendem que também se integra nesta categoria os atos organicamente administrativos, e há quem diga que os atos materialmente administrativos também se incluem.

Para o professor Diogo Freitas do Amaral o ato Administrativo é “o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

João Caupers, que vai de encontro à definição dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, defende que o anto administrativo é, antes de mais, um ato jurídico, ou seja, uma conduta voluntária geradora de efeitos jurídicos – este autor inclui no ato administrativo 5 elementos essenciais: o ato administrativo é (1) um ato jurídico, (2) unilateral, que deve ser sempre (3) um ato da Administração Pública, ou seja, um ato praticado por um órgão pertencente a uma organização pública, (4) que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e (5) que seja uma decisão.

 

O CPA define, no seu artigo 148º, o ato administrativo como “(...) decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Para Lúcia Valle Figueiredo, o ato administrativo é “a norma concreta, emanada pelo Estado, ou por quem esteja no exercício da função administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre o Estado e o administrado, suscetível de ser contrastada pelo poder judiciário”.

A doutrina diverge também relativamente à caracterização dos elementos do ato administrativo, assim como quanto à sua natureza jurídica. 

As opiniões doutrinais relativamente à natureza jurídica do ato administrativo são divergentes.

Para alguns autores, o ato administrativo tem caracter de negócio jurídico, para outros, o ato jurídico tem natureza de sentença judicial, e para outros, como por exemplo para o professor Diogo Freitas do Amaral, este não tem características nem de negócio jurídico nem de sentença judicial, tem sim uma natureza própria, “enquanto ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo”.

 

Os atos administrativos têm quatro elementos essenciais, que compõem a sua estrutura, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, são eles:

  1. Elementos subjetivos: para haver ato administrativo é sempre necessário que exista uma relação entre dois sujeitos, sejam eles a Administração e um privado ou dois entes públicos.
  2. Elementos formais: todos os atos administrativos têm, obrigatoriamente, que ter uma forma, ou seja, “um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a decisão voluntária em que o ato consiste”, seja ela escrita ou oral.
  3. Elementos objetivos: além de sujeitos e de forma, os atos administrativos têm que ter também conteúdo (“substância da decisão voluntária em que o ato consiste”) e um objeto (“realidade exterior sobre que o ato incide”).
  4. Elementos formais: o ato administrativo engloba ainda uma causa, um motivo e um fim.

 

Relativamente às espécies de atos administrativos, o professor Freitas do Amaral diz-nos que estes se dividem em dois grandes grupos: os atos primários (“aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida”) e os atos secundários (“aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado”) – sendo que dentro que cada um destes grupos existem várias subdivisões.

 

Dentro dos atos primários temos atos impositivos (impõem que alguém adote determinada conduta), atos punitivos (impõem a alguém uma determinada sanção) e atos permissivos (permitem a alguém a ação ou omissão de uma determinada conduta). 

Diferentemente, os atos secundários subdividem-se em: atos integrativos (complementam atos administrativos anteriores), atos saneadores (atos transformadores de um determinado ato anulável em ato válido e/ou insuscetível de impugnação contenciosa) e atos desintegrativos (reportam-se a atos cujo conteúdo é contrário ao de um ato anteriormente praticado).

 

A distinção entre Regulamento Administrativo e Ato Administrativo:

 

A distinção entre regulamento e ato administrativo é da maior importância e tem grande utilidade em diversas matérias que surgem em ambos os modos de exercício do poder administrativo, como acontece nos pontos seguintes:

  1. Interpretação e integração: no caso do regulamento, este é interpretado e as suas lacunas são integradas de acordo com as regras de interpretação e integração das leis; contrariamente, a interpretação e integração de lacunas no ato administrativo faz-se através das regras próprias da interpretação e integração do ato administrativo.
  2. Vícios e formas de validade: o regime dos vícios e da validade não é idêntico no regulamento e no ato, sendo que se aplica ao regulamento o paradigma das leis, e ao ato aplica-se, embora com algumas exceções, o modelo do negócio jurídico.
  3. Impugnação contenciosa: também nesta matéria o regime do regulamento e do ato diferem: os regulamentos podem ser considerados ilegais em quaisquer tribunais, sendo que o ato administrativo apenas pode ser declarado nulo ou anulado pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos competentes para tal.

 

O professor Diogo Freitas do Amaral defende que a distinção entre regulamento e ato administrativo se reconduz à distinção entre norma jurídica e ato jurídico, pois ambos são “comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder publico de autoridade”, sendo que o regulamento é geral e abstrato (assim como a norma jurídica), enquanto que o ato administrativo é uma decisão individual e concreta (tal como o ato jurídico).

O regulamento, sendo geral e abstrato, define os seus destinatários através de conceitos globais, sem individualizar ninguém, definindo as situações da vida em que se aplica também por meio de conceitos gerais.

Diferentemente, o ato administrativo é individual e concreto, ou seja, reporta-se a uma ou mais pessoas determinadas e a uma situação da vida especifica.

O regulamento não se esgota numa aplicação, dada a sua abstração – pelo contrário, este aplicar-se-á sempre que se verificarem as situações previstas para a sua aplicação.

Diferentemente, o ato administrativo só se aplicará numa situação concreta, para aqueles destinatários em questão, dada a sua especificidade e a aplicabilidade naquele caso e para aquele determinado sujeito ou sujeitos.

Sendo o regulamento constituído por normas jurídicas, e caracterizando-se pela sua generalidade e abstração, este difere muito do ato administrativo - dada a sua especificidade, tendo em conta que este é individual e concreto, como ilustra o quadro seguinte:

 

 

Situação de Facto

          Abstrata                                  Concreta

 

 

Destinatário

 

Geral

 

Norma Jurídica

 

Ato Administrativo

 

Individual

 

Ato Administrativo

 

Ato Administrativo

 

 

 

 

Bibliografia:

 

- AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2016.

 

- COUPERS, João. Introdução do Direito Administrativo. 7º edição. Lisboa: Âncora Editora, 2003.

 

- FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 6º edição. São Paulo: Mealheiros Editores LTDA, 2003. 

 

- SILVA, Vasco Pereira da. Aulas Teóricas da turma B, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2017.

 

- SOUSA, António Francisco de. Direito Administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009. 

 

- SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral: Atividade administrativa, Tomo III. 1º edição. Lisboa: Publicações Dom Quixote, 2007.

 

Maria Manuel Oliveira, aluna nr. 28118.

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