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Invalidades do ato administrativo

por Subturma 16, em 20.05.17

Como “consequências da ilegalidade, ou da ilicitude, ou dos defeitos da vontade”, encontramos a nulidade, a anulabilidade e a inexistência (não me debruçarei sobre a inexistência, porque concordo com a solução adoptada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, enunciada mais à frente).

Relativamente à nulidade, apenas o vício da usurpação de poderes tem sempre esta sanção. De resto, qualquer um dos vícios do ato administrativo, consoante se origine uma ilegalidade maior ou menor, pode gerar nulidade ou anulabilidade.

Freitas do Amaral refere que a nulidade é a sanção com forma grave da invalidade, sendo aplicada apenas quando a lei expressamente o estatuir, sendo, por norma, os atos anuláveis; ou seja, a nulidade apresenta-se como uma sanção excecional.

Contudo, Vasco Pereira da Silva discorda, remetendo para o artigo 161º do CPA, onde esta regra da excecionalidade não existe (nem nunca existiu). O problema justificativo que se tem colocado na doutrina portuguesa é o de saber se o artigo 161º do CPA consiste numa enumeração taxativa ou meramente enunciativa.

Tendo em conta que o número 2 deste mesmo artigo usa a expressão “designadamente”, expressão esta que é comummente usada pelo legislador para estabelecer enumeração exemplificativas, parece-me mais correta a posição do Professor Vasco Pereira da Silva.

Há outros entendimentos sobre o artigo 161º, nomeadamente o de Fausto Quadros, que considera que o artigo à luz do CPA de 2015 quer fazer renascer a figura da invalidade como uma forma de invalidade, considerando que esta norma, na formulação que tem depois de 2015, conduz à necessidade de introduzir o conceito de inexistência (considerava-se que se a lei não previsse a nulidade expressa de um ato, ele não poderia enfermar dessa forma de ilegalidade). Mas, ao mesmo tempo dizia-se que havia situações que o legislador não tinha previsto.

Esta visão da nulidade era a visão positivista do século XIX, que já não se aplica hoje. Freitas do Amaral invoca, ao lado das nulidades por culminação da lei, as “nulidades por natureza”. Ou seja, estão aqui em consideração “as situações equiparadas àquelas que o legislador estabeleceu como sendo nulidade, situações estas que devem corresponder a nulidades por natureza. Não é preciso que o legislador determine expressamente todas as formas de nulidade”.

Na versão originária do CPA, houve um objectivo de simplificar a teoria das invalidades, de modo a que encaixassem todas na lógica binária. Portanto, na versão originária, a inexistência não era considerada uma das possíveis invalidades.

Antigamente, o CPA dizia que “são nulos os atos para os quais a lei culmine expressamente essa forma de ilegalidade” e acrescentava-se “e são nulos todos os casos que correspondam à falta dos elementos essenciais do ato administrativo”, ou seja, a inexistência estava fora deste parâmetro. Ao “mesmo tempo, estabelecia-se no número 2, uma cláusula aberta, uma cláusula meramente exemplificativa.”

Diz o Professor Fausto Quadros, que desapareceu do número 1 a referência aos elementos essenciais do ato administrativo e que, por isso, faz sentido reconsiderar a existência da inexistência como uma forma de invalidade.

Porém, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que “essa mudança não alterou nada, porque esta referência ao legislador, não afasta as tais nulidades por natureza, os casos de situações análogas que geram, também, nulidade”.

A nulidade é, na perspectiva de Vasco Pereira da Silva, aplicada não taxativamente às situações enumeradas no artigo, mas antes de acordo com a maior gravidade da lesão das mesmas, sendo, por conseguinte, a anulabilidade aplicada às situações menos graves no caso concreto.

 

NULIDADE:

- “Um ato nulo é um ato que não tem aptidão jurídica para a produção de efeitos, e portanto, ele não permite que haja efeitos jurídicos que tenham sido instaurados na sua base” (art.162º, nº1 do CPA);

- A nulidade é insanável, quer por decurso do tempo (daí poder ser impugnada a todo o tempo por qualquer interessado – art.162º, nº2, 1ªparte, do CPA e art.58º, nº1, do CPTA) o que quer dizer que a impugnação não está sujeita a prazo, quer por ratificação (art.164º, nº2 a contrario);

- Os atos nulos podem ser objecto de reforma ou conversão (art.164º, nº2 do CPA);

- O ato nulo não é susceptível de ser transformado em ato válido, contudo, pode-se atribuir certos efeitos jurídicos a situações de facto resultantes de atos nulos, devido aos princípios da boa fé, da proporcionalidade, protecção da confiança ou outros princípios jurídicos constitucionais, nomeadamente os associados ao decurso do tempo (art.162º, nº3 do CPA);

- Os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a ordens que constem de um ato nulo, como por exemplo, a prática de um crime, visto que, sendo nulo, não produz qualquer efeito, não sendo, por isso, obrigatório (art.161º, nº2, alínea c) do CPA);

- Se, mesmo assim, a Administração quiser impor pela força a execução de um ato nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (art.21º CRP). A resistência passiva dos particulares à execução de um ato nulo é, assim, legítima.

Afirma João Caupers que “o ato nulo não produz efeitos – o que não significa que não possa acarretar consequências; a não produção de efeitos é uma apreciação jurídica e não uma verificação factual”, deste modo, “assiste aos funcionários públicos confrontados com um ato nulo o direito de desobediência e aos cidadãos, em circunstancias idênticas, o direito fundamental de resistência (cfr. artigo 21º da CRP)”.

Para Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, o ato nulo impõe-se nas relações hierárquicas, salvo se implicar a prática de um crime. – art. 271º/3CRP.

 

- A nulidade pode ser conhecida, a todo o tempo, por qualquer autoridade administrativa ou por qualquer tribunal (e não apenas pelos tribunais administrativos) – art.162º, nº2 CPA. Está em causa um conhecimento incidental da nulidade do ato, que tem como consequência a desconsideração dos seus efeitos numa dada situação e apenas com referência a essa situação;

- A nulidade pode ser declarada, também a todo o tempo, com eficácia erga omnes, pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação (administrativa), ou seja, pelo órgão que o praticou e pelo respectivo superior hierárquico (art.169º, nº 3 ex vi do art.162º, nº2, última parte, CPA).

A declaração jurisdicional de nulidade constitui o objecto de uma ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo (CPTA, art.50º, nº1). Portanto, quando se vai a tribunal impugnar um ato nulo, aquilo que o tribunal administrativo faz é declarar a sua nulidade. Não se pode anular um ato nulo.

A declaração administrativa de nulidade constitui, ela própria, um novo ato administrativo dirigido a reconhecer perante todos que o ato a que tal declaração se refere é nulo e que, por isso mesmo, não produziu quaisquer efeitos jurídicos.

- Por outro lado, qualquer órgão administrativo, ou seja, todos os restantes para além daquele que anulou o ato, e também pelos tribunais judiciais podem conhecer esta nulidade a todo o tempo (art.162º, nº2, 2ªparte CPA), podendo desaplicar o respetivo ato, apesar de só o próprio órgão ou seu superior hierárquico poder declarar a sua nulidade, como refere Vieira de Andrade.

 

 

ANULABILIDADE:

A anulabilidade é uma sanção menos grave do que a nulidade e tem características distintas desta (art.163º, nº1, do CPA)

- O ato anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto não for anulado, produz efeitos jurídicos como se fosse válido;

- A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (art.164º, nº1, do CPA). Ou seja, o ato anulável acaba por convalidar se não for objecto de nenhuma anulação administrativa oficiosa ou de anulação jurisdicional;

-Tem legitimidade para impugnar o ato anulável o interessado na sua anulação ou o Ministério Público dentro de um certo prazo (art.163º, nº3 e 4, do CPA e art.58º do CPTA),

- Este pedido pode ser feito perante a Administração Pública ou perante um tribunal administrativo competente. Neste âmbito, apenas os tribunais administrativos podem anular atos anuláveis e não quaisquer outros;

- O ato anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os seus destinatários, enquanto não for anulado, quer isto dizer que não é possível opor qualquer resistência, nem mesmo passiva, à execução forçada de um ato anulável. A execução coativa de um ato anulável é legítima, “salvo se a respetiva executoriedade não existir ou estiver suspensa”;

- A sentença proferida pelo tribunal sobre um ato anulável é uma sentença de anulação (assumindo natureza constitutiva). Já a sentença proferida sobre o ato nulo é uma declaração de nulidade (com natureza meramente declarativa). Por outros palavras: o ato nulo é declarado nulo; o ato anulável é verdadeiramente anulado;

-Como se infere do artigo 163º, nº2, d CPA, os efeitos que foram produzidos pelo ato anulável, enquanto era válido, são destruídos com eficácia retroativa depois de o ato ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos;

- Não se produz o efeito anulatório quando o ato anulável é de conteúdo vinculado; quando no caso concreto se permita identificar somente uma solução como legalmente possível; o fim visado tenha sido alcançado por outra via; ou se comprove que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, mesmo que não sofresse daquele vício (art.163º, nº5, do CPA);

 

 

Adriana Gomes Magalhães, nº28148

 

 

 

Bibliografia :

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ªed., Âncora editora, 2009

AMARAL, Freitas do, Curso de Direito Administrativo – vol.II, 3ªed., Almedina, 2016

Vasco Pereira da Silva, Aulas Teóricas na Regência da turma B de Direito Administrativo II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Maio de 2017

 

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