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Nos órgãos administrativos

       Toda a atuação administrativa envolve/pressupõe uma vontade proveniente de estruturas da Administração Pública. Essa vontade é imputável a uma entidade coletiva, por via dos seus órgãos e agentes, e assenta num procedimento:

  1. Não pode haver uma vontade administrativa sem qualquer procedimento de formação e declaração, mas também não há procedimento administrativo sem a formação e declaração de uma vontade;
  2. Pode falar-se em “vontade procedimental” (Bruno Cavallo), assumindo a temática da sua formação e declaração importância ao nível do agir administrativo regulado pelo Direito Administrativo e, também, pelo Direito Privado ou pelo Direito Processual

 

       A vontade deve ser vista, no Direito Administrativo, ao contrário do Direito Privado, como um impulso psíquico ou psicológico – é um querer do seu protagonista:

  1. A vontade, enquanto “facto interior, invisível”, pode ser entendida como uma intenção subjacente a uma ação
  2. Mas a intenção, não sendo ainda a vontade, porque ainda não foi exteriorizada, surge como momento psíquico antecedente, e., como momento preparatório da vontade: a intenção é “direção da vontade”
  3. Enquanto permanece interna, a vontade é juridicamente irrelevante: ela só existe quando a intenção se exterioriza através de uma declaração, que pode ser produzida pelas formas tradicionais ou pelos meios eletrónicos, expressa ou tacitamente
  4. A declaração torna-se núcleo essencial de determinação da vontade: não constitui vontade o simples querer/intenção não declarada

 

       O facto de a Administração Pública ser constituída por pessoas coletivas, envolvendo estas a existência de órgãos que têm poderes (e deveres) destinados à prática de atos, cria inevitáveis questões em torno da formação da respetiva vontade, como por exemplo:

  1. A vontade das pessoas coletivas, que é traduzida em declarações de vontade dos seus órgãos, consubstancia, nas palavras de Fernando Garrido Falla, “uma declaração emanada de uma (ou várias) pessoa física”
  2. Se são os órgãos que formam uma vontade juridicamente imputável à pessoa coletiva, enquanto centros institucionalizados, certo é que os órgãos são integrados por pessoas físicas que, sendo os seus titulares, têm por incumbência a gestação dessa vontade

 

       A vontade no agir administrativo adquire uma nova centralidade dogmática ao nível da existência e perfeição da formação e declaração da vontade administrativa.

 

       Toda a vontade administrativa, apesar de a sua origem ser um processo psicológico do agente ou titular do órgão administrativo, tem sempre de incidir sobre uma qualquer esfera funcional de competência pública:

  1. A vontade administrativa não se confunde com os atos privados ou pessoais dos seus funcionários – diz antes respeito a matérias de serviço ou por causa desse serviço;
  2. A distinção entre a esfera pessoal e a esfera funcional da vontade subjacente à ação do decisor administrativo, além de se projetar na imputação jurídica, assume relevância ao nível da responsabilidade civil;
  3. A determinação sobre se a pessoa física que o ocupa o órgão expressa uma vontade pessoal ou se, como titular desse órgão, tendo de ser aferida em concreto a vontade, impõe, se existindo dúvidas, que o titular tenha o dever de as esclarecer

       A centralidade da vontade no agir administrativo é tanto maior quanto mais ampla for a margem de autonomia decisória dos órgãos. Em zonas de vinculação, é comum dizer-se que a decisão administrativa é obra de uma “vontade dirigida pela lei”.

       Tradicionalmente, é entendido que, no exercício de uma competência predeterminada pela lei, a perfeição e a motivação da vontade dos órgãos administrativos perdem autonomia dogmática.

       A relevância jurídico-administrativa da vontade comporta as questões em torno dos vícios na formação da vontade, da ilicitude ou desvio da motivação face aos fins da competência em concreto e das divergências entre a vontade real e a vontade declarada.

 

       Salvo no que diz respeito às regras de funcionamento dos órgãos colegiais, a importância dogmática da formação e declaração da vontade pelos órgãos administrativos não é acompanhada de uma especial atenção do legislador em sede de procedimento administrativo:

  • Não há muitas disposições do CPA que se refiram a problemas patológicos relativos à vontade administrativa (salientam-se os artigos 161.º/2, alínea f) e 168.º/1);
  • O Código dos Contratos Públicos manda regular as situações de falta e vícios da vontade pelas disposições do Código Civil (cfr. artigo 284.º/3)

 

       Mas há um imperativo constitucional de fundamentação expressa das decisões administrativas lesivas de posições jurídicas subjetivas, o que mostra um claro indício da relevância que a formação da vontade psicológica do decisor administrativo assume no ordenamento jurídico:

  1. O tratamento dogmático da vontade do decisor administrativo ganha uma dimensão constitucional;
  2. Por isso, compreende-se que a jurisprudência diga que a falta de fundamentação impeça que se aprecie se essa vontade foi formada de acordo com o processo mental do autor do ato;
  3. A fundamentação é um meio de seguir o processo psicológico do autor da decisão administrativa

Nos órgãos colegiais

       Aqui, a determinação da vontade é o resultado de um processo jurídico para apurar a unidade das vontades dos membros desse colégio:

  1. Apesar de cada pessoa física individual pertencente ao órgão colegial expressar uma vontade que é individual, o seu valor no todo resulta de concorrer a formar uma vontade unitária e global do órgão;
  2. A vontade do órgão colegial, já que é o resultado da expressão unificada de várias vontades individuais internas, consubstancia uma vontade complexa;
  3. A complexidade de formação da vontade colegial, impedindo que cada titular possa deliberar sem ser em união com os demais titulares, determina também que a vontade da maioria dos seus titulares seja tida, em termos unitários, como vontade do órgão

 

       O CPA disciplina o procedimento relativo aos órgãos colegiais nos artigos 21.º a 35.º.

       A primeira preocupação é a exigência legal de um quórum, i.e., um número mínimo de membros. Sem este, não há formação de qualquer vontade: normalmente, é a presença da maioria do número legal dos seus membros com direito de voto, mas, se em duas reuniões consecutivas não for alcançado esse número, o quórum pode ser reduzido até um terço dos seus membros. A ausência deste requisito legal determina, ainda, a nulidade das deliberações tomadas.

       Depois de estar reunido, há uma segunda preocupação: a respeitante à maioria exigível nas deliberações – vale a regra da maioria absoluta dos votos dos membros presentes. Este é um desvio ao princípio geral da maioria simples (116.º/3, CRP). A inobservância da maioria legalmente exigível determina a nulidade da deliberação em causa (161.º/2, alínea b), CPA). A lei estabelece, também, regras relativas aos termos efetivos de apuramento da vontade do colégio, definindo as formas de votação (31.º, CPA) e as soluções em caso de empate na votação (33.º, CPA).

       Há ainda um terceiro nível de preocupações: as condições de perfeição do seu funcionamento, numa tripla aceção: há preocupações legais relativas ao momento anterior ao funcionamento do órgão colegial (p.e., regras relativas à fixação do local, das horas e dos termos de convocatória das reuniões), sem prejuízo de uma certa flexibilidade quanto à observância das soluções legais; preocupações respeitantes ao momento concreto de funcionamento do órgão colegial, exigindo-se que a reunião decorra sempre de forma ordenada e pacífica, sob pena de a sua tumultuosidade gerar a nulidade da vontade deliberativa (161.º/2, alínea b), CPA); preocupações face ao momento posterior à formação da vontade deliberativa, exigindo-se que a mesma seja exarada em ata (34.º, CPA), enquanto exigência de eficácia das respetivas deliberações (34.º/6, CPA).

       O CPA, porém, não contempla normas relativas à formação da vontade psicológica dos titulares dos órgãos colegiais. Assim sendo, deve entender-se o seguinte:

  1. São aqui aplicáveis os princípios gerais de Direito sobre a matéria, o que significa que se exige uma vontade livre e esclarecida, uma motivação conforme à juridicidade e a convergência entre a vontade real e a vontade declarada;
  2. A preterição de qualquer uma destas exigências determinará uma vicissitude que é passível de inquinar a vontade expressa pelo órgão colegial em zonas de vontade não “dirigida pela lei”;
  3. Porém, só ocorrerá invalidade da vontade colegial se a vicissitude for comum a todos ou, pelo menos, à maioria dos titulares do órgão colegial. Mas, ainda que não o seja, atendendo à discussão ocorrida antes da votação, a intervenção daquele membro que tinha a vontade viciada teve de ser determinante para a formação e apuramento do sentido decisório do órgão

 

Bibliografia consultada:

  • OTERO, Paulo, "Direito do Procedimento Administrativo" - Vol. I, Ed. Almedina, 1.ª edição (2016), Coimbra - pp. 462-475

 

Ana Sofia Rolim, aluna n.º 28137

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