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Europeização do Direito administrativo

por Subturma 16, em 24.11.16

Segundo o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o Direito Administrativo de hoje é um Direito Administrativo europeizado, já que depende do Direito Europeu, nomeadamente no que toca às regras e princípios e no facto de existirem já direitos fundamentais à escala europeia (por exemplo, o direito à boa administração está consagrado na Carta dos Direitos do Homem).

Mas há uma dependência recíproca: o Direito Europeu também necessita do Direito Administrativo nacional para se realizar, já que a União Europeia tem uma estrutura administrativa muito limitada. É por isto que a estrutura administrativa que aplica o Direito Europeu é a Administração de cada um dos Estados-membros. Portanto, a Administração Pública de cada um dos Estados-membros atua também como Administração comunitária.

O Professor PAULO OTERO diz que a execução administrativa da legalidade comunitária pode ser feita de duas maneiras diferentes:

  • Através da execução direta, i.e., quando é feita pelo aparelho administrativo da própria Comunidade Europeia;
  • Através de execução indireta, i.e., quando é efetuada pelas diversas estruturas integrantes da Administração Pública dos Estados-membros, havendo uma espécie de desdobramento funcional que converte cada uma destas Administrações internas numa “Administração indireta comunitário-europeia”

 

A configuração da Administração Pública dos Estados-membros como Administração Comunitária veio provocar uma “revolução” no âmbito das Administrações Públicas nacionais. Esta é uma das razões pelas quais se pode dizer que há hoje uma nova dimensão do Direito administrativo, fruto do seu relacionamento com o Direito comunitário.

Ainda segundo o Professor PAULO OTERO, há seis efeitos que demonstram as transformações na Administração Pública dos Estados-membros: a ampliação material de tarefas; a reconfiguração da distribuição interna de poderes; a criação de novas estruturas organizativas; a diversidade de relacionamentos institucionais; a complexificação do procedimento administrativo; e a duplicação de mecanismos de controlo:

1. Ampliação material de tarefas

O Direito comunitário confere à Administração Pública de cada um dos Estados-membros o papel de estrutura decisória encarregue da execução da legalidade comunitária, remetendo a execução direta para um plano secundário.

Isto reforça a ideia de que não se encontra hoje apenas nos atos de direito interno as fontes definidoras do âmbito e da extensão da atuação da Administração Pública, e também torna visível que a Administração Pública dos Estados-membros não se limita a executar a legalidade proveniente dos órgãos internos do Estado, executando também atos jurídicos provenientes das estruturas decisórias da UE.

Com esta ampliação material de tarefas, há uma modificação do próprio papel da Administração Pública nacional, que acaba por funcionalmente assumir uma natureza comunitária (apesar de continuar estruturalmente Estado).

Observamos, portanto, o exercício de uma dupla função pela Administração Pública de cada um dos Estados-membros, já que ela é Administração nacional e, ao mesmo tempo, comunitária. Aliás, os juízes dos Estados-membros são juízes do Estado e juízes comunitários.

Agora, em vez do duplo nível de incidência do tradicional concurso de fontes da legalidade reguladora de uma mesma matéria (fontes internas vs. Fontes internacionais), há um terceiro nível: o concurso entre fontes internas, internacionais e comunitárias que regulem a mesma matéria.

2. Reconfiguração da distribuição interna de poderes

Um Estado-membro nunca pode invocar a estrutura descentralizada da sua organização administrativa interna ou do respetivo modelo interno de distribuição de competências como argumento justificativo do incumprimento das vinculações comunitárias.

Assistimos, aqui, a um fenómeno de centralização comunitária no Estado da responsabilidade pela execução do Direito Comunitário, que se repercute, depois, na estrutura organizativa interna da Administração Pública, provocando um fenómeno de restruturação administrativa, reforçando a centralidade decisória do Estado e fazendo emergir um movimento contrário ao da última metade do século XX, onde predominava uma tendência descentralizadora.

3. Criação de novas estruturas organizativas

A ampliação das tarefas da Administração Pública dos Estados-membros na sequência da competência de execução do Direito comunitário não tem sido só acompanhada de uma simples manutenção das estruturas organizativas tradicionais.

Por um lado, a execução nacional da legalidade comunitária levou, como já referi, ao desgaste das tendências descentralizadoras e a um reforço dos poderes de intervenção do Estado, o único responsável junto da Comunidade Europeia pelo cumprimento das vinculações oriundas do Direito comunitário. Mas, por outro lado, deu origem à criação de novas estruturas administrativas.

O modelo administrativo interno de organização das estruturas decisórias encarregues da execução do Direito comunitário pode obedecer a três soluções diferentes:

  • Criação, dentro da Administração Pública do Estado-membro, de uma espécie de Administração especialmente encarregue de centralizar todas as questões comunitárias ou europeias, através, por exemplo, da criação de um Ministério especializado;
  • Aproveitamento das estruturas tradicionais da Administração Pública do Estado-membro, distribuindo-se por cada um dos ministérios já existentes os assuntos respeitantes ao Direito comunitário;
  • Edificação de um sistema misto, que envolva o aproveitamento das estruturas administrativas já existentes na prossecução de novas competências comunitárias e a criação de estruturas novas para o desenvolvimento de algumas matérias específicas

 4. Diversidade de relacionamentos institucionais

Internamente, existe um relacionamento interno entre diferentes entidades públicas (ponto 2) e coordenação administrativa ministerial (ponto 3). Também há projeção ao nível das relações políticas entre o executivo e o parlamento.

A nível externo, a transformação da Administração Pública dos Estados-membros em Administração comunitária indireta gera dois relacionamentos institucionais: (i) relacionamento entre as Administrações Públicas dos diversos Estados-membros, que pode envolver ou não a intervenção da Comissão; (ii) relacionamento direto e bilateral entre cada uma das Administrações dos Estados-membros e a Comissão.

5. Complexificação do procedimento administrativo

A execução indireta da legalidade comunitária também se projeta em termos procedimentais, já que há diferentes formas de participação procedimental de cada uma das Administrações Públicas dos Estados-membros, fazendo emergir uma “Administração mista”.

Este fenómeno espelha a concorrência de competências entre as Administrações nacionais e a Administração comunitária na aplicação do Direito comunitário e traduz uma complexificação do procedimento administrativo, podendo determinar três principais modelos de instrução procedimental:

  • A tramitação procedimental pode pertencer à Administração nacional até uma determinada fase e depois ser transferida para a Comissão, para que esta tome a decisão final;
  • Pode o Estado-membro apenas enviar à Comissão para recolher um parecer, tendo a Administração nacional a decisão final;
  • A Comissão pode ainda, depois de receber o processo da Administração de um Estado-membro, notificar ou informar todos os outros Estados-membros, para que eles expressem a sua vontade, devolvendo a Comissão depois o processo à respetiva Administração nacional, que tem a decisão final

Conclui-se que a disciplina procedimental comunitária ainda não tem uma regulação uniforme, sendo especialmente importante o papel integrador da jurisprudência através da formulação de princípios gerais de Direito.

6. Duplicação de mecanismos de controlo

É necessária uma função fiscalizadora ou de controlo por parte da Comunidade Europeia sobre a via indireta de execução da legalidade comunitária. Assim, cria-se outra dimensão de relacionamento institucional entre as diversas Administrações Públicas envolvidas.

A execução do Direito comunitário pelas Administrações dos Estados-membros encontra-se sujeita ao controlo político interno dos parlamentos nacionais e ao controlo jurídico interno dos tribunais do Estado. Em caso de execução descentralizada, também está sujeita ao controlo intra-administrativo governamental. Está, ainda, submetida a um duplo controlo por parte das instituições europeias: controlo da Comissão e controlo do Tribunal da Justiça.

 

O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA refere que hoje se fala em “Direito Administrativo sem fronteiras”, o que se deve a 3 aspetos muito relevantes:

  • Direito Comparado

Durante muitos anos, o Direito administrativo era unicamente nacional, não havendo qualquer preocupação com o Direito comparado.

Nos anos 70, os administrativistas aperceberam-se finalmente de que, se não conhecessem os Direitos administrativos vizinhos, não conseguiam conhecer o do seu país.

Os Tribunais Europeus também usam o Direito comparado para criar Direito administrativo, pelo que se pode dizer que o primeiro é fonte do último – o Direito comparado passa a estar inserido na europeização do Direito.

  • Direito Europeu

A União Europeia é uma realidade suis generis, tendo uma ordem jurídica própria que resulta de fontes europeias que se impõem aos Estados e de fontes estaduais que criam Direito Europeu.

A União Europeia tem uma Constituição material, que têm normas que regulam, nomeadamente, a organização do poder político, que estabelecem a separação de poderes, etc. Há, aqui, um princípio de subsidiariedade entre os órgãos europeus e os órgãos nacionais.

A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais consagra o direito à boa administração, o direito de audiência, o direito de fundamento das decisões, etc. – é o chamado “due process of law”. Portanto, são estabelecidas normas constitucionais europeias em matéria administrativa – introduz-se uma realidade europeizada ao nível do moderno Direito Administrativo.

  • Direito Global

Há regras e princípios comunitários que regem problemas europeus entre entidades públicas e privadas de diferentes Estados – ou seja, já existem problemas administrativos a uma escala global.

 

Ainda segundo o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, podemos falar num “Direito Administrativo sem fronteiras”, onde a Administração Pública funciona em rede (Portugal-Alemanha-França-…).

A corrente alemã que este Professor defende, “nova ciência do Direito Administrativo”, defende que é necessário reconstituir o Direito Administrativo em função das novas áreas de atuação (como o Direito do ambiente ou Direito do consumo) e das suas novas dimensões no Direito Europeu e no Direito Global.

 

Percebemos, então, que o Direito administrativo e o Direito comunitário são inseparáveis, tendo, como já referido acima, uma dependência recíproca, já que um não se realiza sem o outro e não se pode interpretar um sem se conhecer o outro.

Esta europeização do Direito administrativo é cada vez mais importante e cada vez mais óbvia, pelo que o devemos ter sempre em conta na aplicação do Direito administrativo português (ou de qualquer um dos Estados-membros da União Europeia). Também devemos ter em conta o sistema administrativo dos outros países (como a Alemanha, a França ou a Itália), pois também exercem influência sobre o nosso Direito administrativo, que é, também ela, recíproca.

 

BIBLIOGRAFIA:

  • PEREIRA DA SILVA, Vasco, Aulas teóricas de Direito Administrativo I (Turma B), Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, outubro de 2016
  • QUADROS, Fausto de, “Direito da União Europeia: Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia”, Ed. Almedina, 3.ª ed. (2013), Coimbra, pp. 30
  • OTERO, Paulo, “A administração pública nacional como Administração comunitária” in “Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço” (separata), Ed. Almedina (2002), Coimbra

 

Ana Sofia Rolim,

aluna n.º 28137

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