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Espécies de atuação da administração jurídica pública

 

  • Regulamento: norma emanada por órgãos da Administração no exercício da função administrativa. O art.135 fala de regulamentos com eficácia externa, ou seja, passa as fronteiras da Administração ( regula com os particulares). O regulamento interno esgota os seus efeitos na Administraçã O CPA apenas regula os regulamentos externos, sendo por isso, inconstitucional no art.135, na medida em que antes do CPA 2015, isto é, o CPA de 1991, não se distinguia entre regulamento interno e externo, o que ocorreu, portanto, no CPA 2015 foi uma desprocedimentalização - art.267 nº5 CRP.                   Ainda existem dois tipos de regulamentos: Regulamento de execução e Regulamento independente. O regulamento de execução visa complementar uma lei ( subordinada a uma lei). O Regulamento independente ocorre na matéria fora da reserva de lei e que não foram objecto de intervenção legislativa. Ele poderá ter fundamento na lei mas também na CRP ( 199 g)), neste caso não necessita de aplicação.                                                                                                                                     Também existem Regulamentos de operatividade imediata e Regulamento de operatividade mediata . Os de operatividade imediata produzem efeitos sem dependerem de um ato administrativo como, por exemplo, um particular ir impugnar um regulamento. O de operatividade mediata só produz efeitos efeitos através de uma aplicação da Administração nesses casos concretos ( ato administrativo) como, por exemplo, um particular ter de impugnar um ato administrativo.

 

Porque o Governo faz regulamentos ( decreto regulamentar) em vez de decreto-lei ?

Existem pelo menos, 3 razões: a fiscalização preventiva da constitucionalidade, que não existe no caso do regulamento; a apreciação da assembleia que não existe no regulamento e ainda, o conselho de ministro em que no regulamento não precisa de passar por lá, apenas necessita do Primeiro-Ministro e Ministro.

 

  • Ato administrativo: conduta unilateral da Administração, o regulamento é geral e abstrato já o ato visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ( 148 - atos com efeitos externos). Mas se o CPA não trata dos atos internos, porque raio é que trata da delegação de poderes e pareceres que são atos internos ? Ainda é inconstitucional, Otero ? Podem existir atos colectivos, plurais ou gerais. Os colectivos tem na base uma situação concreta tendo como destinatário um órgão colegial, mas aplciam-se a todos os titulares desses órgãos como a dissolução do órgão colegial.Os atos plurais existem quantos atos administrativos existirem, tanto quando os destinatários estando unificados num único documento. Por fim, os gerais são uma situação concreta com aplicação inorgânica determináveis de um certo local, como, por exemplo, a ordem para dispersar num certo local.
  • Meras declarações negociais: a Administração não tem poder de autotutela declarativa, sem o acordo do particular,

 

Espécies de atos administrativos

  • Ato constitutivo (altera a ordem jurídica) e Ato declarativo (não altera a ordem jurídica).
  • Ato consensual ( auto-vinculação, sendo bilateral como um contrato prévio) e Ato não consensual (não tem uma vinculação bilateral)
  • Ato com tutela executiva e Ato sem tutela executiva: o ato sem tutela executiva precisa de recorrer ao tribunal para existir coercibilidade (ato material), o ato com tutela executiva ou privilégio de execução prévia, por sua vez, não necessita de recorrer ao tribunal, o CPA 2015 retirou a autotutela executiva, todavia, segundo o art.176 nº1, esta proibição encontra-se paralisada pois pelo 8nº2 do decreto-lei que aprovou o CPA 2015, logo continua a violara a autotutela executiva- 149 nº2 do CPA 1991.

 

Atividade administrativa não jurídica

  • Operações materiais: a transformação da realidade não se basta com a prática de atos jurídicos, necessita de manifestação física, todavia, é passível de produzir efeitos jurídicos
  • Atividade de natureza política
  • Atividade informal

 

Tipos de operações materiais

  • Operações materiais preparatórias de uma decisão jurídica Ex: realização de um estudo técnico
  • Operações materiais de execução de uma obrigação: elas visam materializar, podendo ser uma obrigação legal (lei) ou obrigação da Administração ou obrigação judicial. Ex: AP transfere a reforma para a conta do particular. AP executa a título substitutivo dos particulares Ex: As varandas do particular ameaçam cair, a autarquia notifica e o particular nada faz, aí a AP faz coercivamente as obras e lhe incute as despesas.
  • Operações materiais que visem transformar a realidade Ex: combate a incêndio

 

Regime: 2 nº3 CPA. Há operações materiais sujeitas a direito público e outras sujeitas a direito privado. Existem operações materiais sem título ou para além do título Ex: construções ameaçavam ruir e AP notificou particular para ele demolir, ele nada fez e AP fez avançar as máquinas. Ele enganou-se na rua ( sem título por erro na rua), o título não corresponde à verdade por via de facto, deste modo o particular da rua errada tem o direito de resistência.

 

Atuação informal

A Administração Pública age à margem do formalismo, ela flexibiliza a tipicidade normativa. Ela expressa o enfraquecimento da força vinculativa das normas, pode ultrapassar obstáculos legais desnecessários. A atuação informal pode preencher vazios normativos, também pode estabelecer compromissos com os particulares. Ela pode ser praetem legem ou contra legem.

Tipos de atuação informal

  • Atividade administrativa externa (ex: advertências) ou atividade administrativa interna (ex: dúvida do inferior ao subalterno)
  • Atividade administrativa informal unilateral ou bilateral ( acordo de cavaleiros)

Regime:  2nº3 CPA, a atuação informal não é livre do direito, ela está dentro da juridicidade.

 

Atuação Política

Atividade consubstância num ato político Ex: eleição de Presidente da FDL ou um referendo municipal. Regime: submetido á CRP, 18,111 e 266 CRP. Art 2nº3 CPA. Atos puro político não estão sujeitos a fiscalização judicial.

 

Inatividade ou Omissão ou Inércia administrativa: AP não age quando devia agir, é uma forma de conduta omissiva da AP. Pode existir uma omissão de uma declaração com base numa pretensão do particular e a AP não disse, pode ser com base numa omissão de autotutela executiva, a AP deveria ter transferido a verba para pagara a reforma ou ter por base uma sentença judicial. Ex: reintegrar o aluno ou base a paralisia da prestação de serviços como uma greve do metro.

   Possível haver omissão de uma prática de operação material, também inércia regulamentar ou contratual ou situação concreta , por exemplo não se fez um regulamento.

 

Conclusão:

  • Violação do dever de agir
  • Violação da legalidade
  • Nem sempre a resposta dos tribunais satisfaz o interesse dos particulares, mas o tribunal não pode obrigar a AP por violação da separação de poderes. Só pode ser pela responsabilidade civil, disciplinar, financeira ou polí
  • Uma omissão reiterada faz surgir a tolerância, a supressão de posições jurídicas ou criar situações jurídicas ex: construções ilegais
  • Quando a AP age reiteradamente, há uma supressão da competência tendo os particulares direito de permanecer nessa situação jurídica, ganhando um direito
  • Omissão regulamentar - 57 nº1, 137 nº1 CPA, o tribunal fixa um prazo para regular
  • Omissão contratual: a AP escolheu o particular para contratar mas não fixa o dia para contratar

 

Inércia de base pretensiva quando o particular formulou uma pretensão e a AP não responde, o silêncio pode ser um comportamento concludente ( não deferimento - 129 CPA) ou deferimento tácito ( 130 -aceitou) ou uma comunicação prévia (134) ou se for de direito privado ( 218 CC)

 A inércia de base não pretendia são os atos de emanação obrigatória e inércia processual administrativa como por exemplo foi movida uma ação contra a AP e ela tem um prazo para responder mas não foi a tempo. Dupla inércia: a AP está obrigada a agir e não agiu e o particular diz para ela agir e ela continuar a não fazer.

 

Competência

Sobre a mesma competência há vários órgãos competentes como por exemplo, as conferências procedimentais, ou quem pode revogar os atos do delegado ( delegante e delegado). O 162 nº2 diz que todos os órgãos administrativos podem conhecer a nulidade.

   

Modalidades para evitar colisão de competências:

  • Há competências de exercício sucessivo, subsidiário , como por exemplo, a substituição, ou seja, quando um age o outro não pode agir
  • Existência de um efeito preculativo, quando um age o outro não pode agir como por exemplo o delegante antecipar-se ao delegado
  • Desigualdade na cotitularidade, um tem mais poder do que o outro numa matéria como um superior hierárquico com subalterno.

 

Habilitações do titular do órgão

Tem de ter um título válido para agir, se não será incompetente ou então até cessar o título vigente. O título inválido poderá ser uma pessoa que se faz passar por titular ( usurpação de funções públicas), como um funcionário de facto em que existe uma vicissitude no título.

   A lei não impõe um compromisso de honra, por exemplo, o presidente que não chegou a tomar posse porque morreu e o vice-presidente pode suceder ? Existe uma dupla imputação jurídica quanto é imputada ao órgão e á pessoa colectiva. A preparação, formação e execução da vontade está no CPA.

 

Vontade: é uma liberdade do esclarecimento, validade dos motivos e convergência entre a vontade real e a vontade declarada. Na discricionariedade a vontade é relevante da AP, na vinculação uns dizem que a vontade relevante é a do legislador, não AP, todavia, Otero, acha que não, que também na vinculação há vontade por exemplo na coação física sobre o titular do órgão, mesmo conforme a lei é nulo - 161 nº2 f).

     Nem toda a vontade tem igual valor. Se há uma falta absoluta de vontade como a coação física ( vontade nula ou juridicamente inexistente). A vontade tem de ser livre, esclarecida ( sob pena de erro), perfeição na exteriorização da vontade e motivação conforme o direito e tem de ter o fim previsto na lei.

 

 

Situações de erro

  • Falsa representação da realidade
  • De facto (factualidade) ou de direito em que desconhecia a norma ou interpretou de maneira diferente
  • Simples ou dolo ( particular induz AP em erro)
  • Pode incidir sobre a competência, destinatário, objecto, pressupostos ( base da decisão), causa, fim, forma ,formalidade
  • Reserva metal e simulação (bliateral) é nula

 

Regime: o CPA não disciplina, está no cc, mas temos o 168 nº1 CPA que fala do erro como fonte autónoma de invalidade administrativa, porque gere o vício da vontade, que gera anulabilidade.

Temos o princípio da prevalência da vontade declarada (tutela da confiança)

Causa: como elemento é uma relação entre conduta administrativa e circunstâncias factuais, jurídicas ( realidade objectiva) da conduta administrativa e também relaciona com uma realidade subjectiva as razões que estão na base da vontade ( motivação).

 

 

Marta Catarina Pereira

nº26247

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