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A substituição na Administração Pública

por Subturma 16, em 26.11.16

Dentro da Administração Pública, surge a figura da substituição, isto é, situações em que certos órgãos são substituídos por outros provisoriamente, sendo que essa substituição pode surgir das mais diversas razões, como se verá adiante. O professor Freitas do Amaral define a substituição como “ a faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas por lei ou delegação de poderes ao subalterno.”, já o professor Paulo Outero, define-a como “sendo uma permissão conferida pela ordem jurídica de um órgão da Administração, (substituto), agir em vez de outro órgão administrativo, (substituido), praticando atos sobre matérias cuja competência primária ou normal pertence a este último.”. Assim sendo, a substituição é legitimada pelo Direito, uma vez que é conferida pela ordem jurídica e é um poder, uma vez que se trata de uma situação jurídica ativa, que confere um conjunto de meios de ação para que um órgão administrativo prossiga determinados fins legalmente estabelecidos, pressupõe ainda, que substituto e substituído sejam titulares de poderes sobre uma determinada matéria comum.
Poderá questionar-se se esta substituição não traduzirá uma permissão para um órgão da Administração modificar de norma legal de competência do substituído?
Segundo o professor Paulo Otero, não há qualquer derrogação administrativa à vontade do legislador quanto ao órgão nromalmente competente da decisão de certas matérias, o órgão substituto apenas dará execução à norma, que o habilita, sem que se verifque qualquer situação de autolegitimação. O substituído gozará desta maneira de uma legitimação primária, já o substituto, terá uma legitimação decisória secundária.
A substituição não traduz qualquer partilha simultânea de exercício da competência entre substituto e substituído, antes gera a suspensão da aplicação da norma de competência habilitadora do substituído. Este será um fenómeno de sucessão temporária, sendo que o exercício do substituto está sempre sujeito a uma condição suspensiva legal, que reflete afinal a elasticidade de exercício de competência admnistrativa entre substituto e substituído.
O poder de substituição acima definido e explicado, é identificável como um fenómeno de substituição orgânica no seio do poder administrativo, assumindo especial relevância ao nível da organização interna, movendo-se este poder no âmbito da teoria geral da organização administrativa. Neste sentido, um órgão pode agir em vez de outro assim:
     1- O substituto subingressa na posição jurídica assumida pelo substituído, verificando-se uma situação de sucessão         de situações jurídicas.
     2-O substituto permanece na sua posição jurídica, limitando-se a existir uma transferência do exercício de poderes,         ou seja, uma transmissão de situações jurídicas.
Dentro deste quadro, podem verificar-se, situações de substituição que resultam da impossibilidade de agir, como a comissão administrativa que substitui o órgão autárquico dissolvido e os órgãos que intervêm a título substantivo em situação de estado de necessidade, diposto no artigo 3º, número 2, do Código de Procedimento Administrativo; e situações que resultam de recusa em agir, como resulta da intervenção substantiva do superior hierárquico ou do órgão tutelar, perante a inexucação ilícita de decisões judiciais cuja competência normal de execução pertence aos respetivos subalternos ou entes tutelados. No sentido de entes tutelados, temos o exemplo da Admnistração Indireta, que é limitada pelo Estado central, através da superintendência e da tutela. A tutela tem várias modalidades, sendo que uma delas é a tutela substitutiva, que pela definição do professor Freitas do Amaral, será, “o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela,os atos que forem legalmente devidos”.
Vistas as possibilidades pelas quais um órgão pode agir em substituição de outro, falta averiguar as modalidades das substituições, assim sendo, existe: a vicarial que tem como pressuposto a existência de vicissitudes subjetivas na pessoa do titular de um órgão singular da Administração, devendo ter sempre a substituição como fundamento a necessidade de assegurar a continuidade dos serviços públicos; a dipositiva que pressupõe a existência de um titular no órgão que pode e quer exercer as suas funções, no entanto a intervenção de um outro órgão em dada matéria, resulta que o órgão normalmente competente para praticar atos primários sobre a referida matéria, não o possa fazer; a revogatória na qual existe um ato praticado pelo órgão primário competente sobre a matéria, que envolve, a prática de um ato secundário pelo órgão substituto,  o órgáo substituto revoga os efeitos do ato primário, o qual contém uma nova regulamentação sobre a matéria. Esta situação verifica-se nos órgãos sujeito a relações intra-administrativas de supremacia; a integrativa, que confere a um órgão a faculdade de suprir a omissão de outro órgão sobre certa matéria, que permite a integração da legalidade; a sancionatória que atua sobre órgãos colegiais, aplicando uma sanção a estes, que se traduz na sua dissolução, e consequente substituição provisória por um outro órgão até nova eleição do órgão dissolvido;a extraordinária que prevê a existência de circunstâncias exceccionais que envolvem a necessidade de medidas urgentes que possam afastar um perigo coletivo ou iminente para valores jurídicos ou princípios fundamentais da ordem jurídica e a prejudicial, que é uma substituiçao pontual em termos de procedimento administrativo, atua enquanto resolução de questões prejudiciais por parte do órgao competente para a decisão final do procedimento administrativo em sub-rogação do órgão normalmente competente para tais decisões.
Concluindo, o poder de substituição, visa assegurar o bom funcionamento da “máquina Administrativa”, prevenindo situações em que certos órgãos não possam atuar e meios de assegurar resposta quando certos órgãos, não querem atuar, no sentido de agirem por omissão. Logo, acaba por ser um meio bastante efetivo de continuação do trabalho dos órgãos, demonstrando uma efetiva interligação flexível entre o substituído e o substituto.

 

Biblografia:

OTERO, Paulo, O Poder de Substituição, Vol.I, Lex-Edições Jurídicas;

OTERO, Paulo, O Poder de Substituição, Vol.II, Lex-Edições Jurídicas;

AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Vol.I, 4ªedição, Almedina

 

Sara Marques Félix

28092

 

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