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A Natureza do Procedimento Administrativo

por Subturma 16, em 03.04.17

    Desde que o ato administrativo perdeu o protagonismo no quadro do Direito Administrativo, que a doutrina se tem debruçado sobre a busca de um novo centro para o Direito Administrativo. O procedimento foi apontado como um sucessor do tradicional ato administrativo, pela doutrina italiana, por se considerar que há procedimento por detrás de qualquer decisão. No entanto, foi a partir dos anos 70 do séc. XX que o procedimento ganhou uma dimensão nova na lógica do Direito Administrativo, sendo considerado como relevante quer na decisão, quer na formação da decisão.

 

    Antes mesmo dessa década, o procedimento foi teorizado pela doutrina, que se questionava acerca de qual a sua natureza, formulando-se diferentes visões acerca do seu papel. Sobre a importância do procedimento administrativo foram construídas diversas posições – analisemo-las sumariamente.

    A primeira construção, vinda de Administrativistas franceses como Laferrière, não dava relevância ao procedimento administrativo. Para estes autores negativistas, no dizer de VASCO PEREIRA DA SILVA, a única realidade relevante era o ato administrativo. O procedimento, que levava à tomada do ato, não era valorizado autonomamente. Esta posição assentava numa ótica contenciosa de compreensão dos fenómenos administrativos, o que conduzia a que se tratasse conjuntamente a forma e as formalidades, confundindo-as entre si e, por sua vez, confundindo-as com o procedimento (que só era considerado na referência às formalidades).

    Outra construção acerca da natureza do procedimento é a conceção substitutiva do procedimento em relação ao processo, esta sim, já mais defendida por alguma doutrina portuguesa. Para autores como Marcello Caetano e Freitas do Amaral, constrói-se o procedimento como uma realidade processual. DIOGO FREITAS DO AMARAL afirma que a atividade da Administração Pública “é, em larga medida, uma atividade processual” pois surge como uma sequência jurídica ordenada de atos e formalidades. Esta corrente doutrinária tem uma forte oposição de outros autores, como Rogério Soares e Vasco Pereira da Silva, que consideram uma ofensa à separação de poderes o encarar o poder administrativo equivalente ao poder jurisdicional, na medida em que o ato administrativo seria equiparado às sentenças. FREITAS DO AMARAL não nega esses contra-argumentos, mas, coloca o cerne da questão na possibilidade, ou não, de reconduzir o procedimento administrativo e o processo judicial a um género comum – aceitando que é possível, uma vez que se chega ao conceito jurídico de processo, encarado como “uma sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional”. PEREIRA DA SILVA debate este argumento aludindo ao facto de que a cada função corresponde uma forma específica, sendo que a da função jurisdicional é o processo (mais rígido e formal, inclusive) e a da função administrativa é o procedimento (mais flexível e adaptável às situações concretas dos particulares). Também os atos produzidos ao abrigo de uma e de outra são diferentes, portanto, cita Rogério Soares ao concluir que o “procedimento administrativo e processo jurisdicional não são duas espécies do mesmo género, mas sim dois géneros diferentes, irredutíveis um do outro”.

    Uma outra posição, decalcada da visão de Sandulli, autor italiano, e de algumas codificações que surgiram na Alemanha nos anos 60, é aquela que foi adotada pelo CPA 2015 no seu art. 1º. Para esta construção, o procedimento tem uma autonomia relativa, subalternizada às formas de atuação administrativa, destinando-se, portanto, à execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. VASCO PEREIRA DA SILVA critica esta realidade que é autónoma, mas funcionalizada à decisão administrativa e afirma que o art. 1º CPA tem uma construção dúplice – por um lado vê o procedimento como fenómeno autónomo e estruturalmente distinto quer do processo contencioso, quer das figuras a que dá origem (ato e regulamento); por outro, vê o procedimento como realidade funcionalmente subordinada em relação às formas de atuação administrativa. Esta visão subordinada do procedimento considera que o mesmo é relevante, pelo que deve ser regulado autonomamente, mas, depende das formas de atuação administrativa.

    Por fim, temos a construção doutrinária que encara o procedimento como realidade autónoma. Esta corrente considera o procedimento como válido em si mesmo e que deve ser regulado dentro dessa autonomia, que consiste numa realidade flexível e adaptável às circunstâncias, não apenas em função do resultado final. VASCO PEREIRA DA SILVA, partidário desta visão doutrinária, entende que o procedimento vale por si mesmo enquanto instrumento de correção e eficácia das decisões administrativas, assim como de garantia de proteção antecipada dos direitos dos particulares, e não vale apenas em razão dos resultados a que se possa chegar – procedimento tem valor próprio e não pode ser afastado.

 

    Após esta breve resenha das construções doutrinárias de que o procedimento administrativo foi sujeito, cabe, agora, tomar posição em relação às mesmas.

    Salvo o devido respeito, que é muito, por todos os autores que contribuíram para estas construções, achamos que a razão está com VASCO PEREIRA DA SILVA, ao entender o procedimento como uma realidade autónoma.

    Entendemos que o procedimento tem um valor próprio e possui uma dimensão multifuncional que só pode ser desempenhada pelo procedimento. O procedimento merece ter relevância individual pois dele decorre, no ensinar de PEREIRA DA SILVA, várias funções:

  • Função legitimadora – através da participação dos particulares na tomada de decisão complementam a legitimidade dos órgãos administrativos para agir;
  • Função racionalizadora – a realidade procedimental é instrumento organizativo da Administração e funciona para racionalizar a sua atuação;
  • Função de determinação do interesse público – a Administração considera os diferentes interesses públicos e privados informando-se deles, para a tomada de decisão, em sede de procedimento – como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, “o interesse público não é algo abstrato e constrói-se no procedimento na lógica de procurar uma decisão que por ser mais informada é mais acertada”;
  • Função de tutela preventiva dos particulares – o particular pode intervir antes que a atuação da Administração ameace os seus direitos, tendo os seus interesses de ser considerados por esta.

 

    Portanto, daqui depreendemos que, desvalorizando o procedimento, desvalorizar-se-iam estas funções, que não devem ser descartadas à luz de um Estado de Direito democrático.

    Tendo em conta o exposto, concluímos que o procedimento administrativo, sendo a forma da função administrativa, tem uma natureza autónoma, válida em si mesma e não dependente do resultado final, que comporta uma multifuncionalidade impossível de ignorar.

 

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, «Curso de Direito Administrativo - Volume II», 2ª edição, Almedina, pp. 288-300

Vasco Pereira da Silva, «Em Busca do Ato Administrativo Perdido», Almedina, 2003, pp. 310 a 372

Vasco Pereira da Silva, Aulas Teóricas na Regência da turma B de Direito Administrativo II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Março de 2017

 

 

David Noel Brito

aluno 28083

 

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